《城市與減災(zāi)》 | 杜興軍：我國城市社區(qū)應(yīng)急管理能力提升策略探究

作者簡介

杜興軍，中國應(yīng)急管理學(xué)會綜合部主任兼培訓(xùn)部主任，北京大學(xué)法學(xué)博士，曾赴臺灣大學(xué)、臺灣政治大學(xué)等多所高校進(jìn)行學(xué)術(shù)交流?，F(xiàn)任全國安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會委員、中國應(yīng)急管理學(xué)會第二屆理事，廣東省應(yīng)急管理專家委員會委員、山東省齊魯應(yīng)急產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新研究院研究員等職。參與國家社科基金《跨區(qū)域應(yīng)急協(xié)同機制建設(shè)研究》和國家社科基金重大項目《“十四五”時期防范化解重大風(fēng)險體系和能力建設(shè)研究》等國家級課題研究，主持《應(yīng)急科普標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)研究》等多個課題。出版學(xué)術(shù)專著《臺灣農(nóng)會與鄉(xiāng)村建設(shè)》一部，發(fā)表CSSCI、中文核心期刊等學(xué)術(shù)論文多篇。

引子

城市社區(qū)是落實應(yīng)急管理各項工作措施，有效開展應(yīng)急救援和處置工作的“最后一公里”，是各類突發(fā)事件發(fā)生的前沿陣地，是全社會應(yīng)急管理工作的基礎(chǔ)，其整體應(yīng)急管理能力事關(guān)本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定，也是國家治理體系和能力現(xiàn)代化的重要組成部分。

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視城市社區(qū)應(yīng)急管理能力建設(shè)和提升工作。2020 年，習(xí)近平在湖北武漢視察時強調(diào)， 要著力完善城市治理體系和城鄉(xiāng)基層治理體系， 樹立“全周期管理”意識。

黨的十九屆四中全會指出，“必須加強和創(chuàng)新社會治理，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系”。新時期，各級政府應(yīng)著力創(chuàng)新社會治理，改進(jìn)社會治理方式， 發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵和支持社會各方面參與， 健全公共安全體系，提升應(yīng)對處置突發(fā)事件的能力，這也是今后相當(dāng)長一段時間內(nèi)各級政府的重點工作之一。

一、城市社區(qū)應(yīng)急管理能力提升的目標(biāo)定位

我國自古以來就是一個災(zāi)害多發(fā)頻發(fā)的國家， 尤其是改革開放以來，我國經(jīng)濟和社會發(fā)展進(jìn)入一個新的特殊歷史時期，各種自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生和社會安全事件更是多發(fā)頻發(fā)，各級政府面臨著越來越大的風(fēng)險防控壓力。

近年來，隨著我國社會治理重心的漸進(jìn)式下移，城市社區(qū)的應(yīng)急管理正日益成為社會治理工作的新趨向。中央有關(guān)部門也從各自主管領(lǐng)域工作實際出發(fā)，針對越來越突出的風(fēng)險防控責(zé)任，做出一系列有針對性的決策部署和工作安排。如民政部組織實施的“全國綜合減災(zāi)示范社區(qū)”創(chuàng)建工作、公安部組織開展的“平安社區(qū)” 創(chuàng)建主題活動等。

這些活動雖然在短期內(nèi)對推進(jìn)城市社區(qū)應(yīng)急管理工作、提升城市社區(qū)應(yīng)急能力產(chǎn)生了積極影響，但是， 由于這類活動普遍帶有較強的部門屬性和行業(yè)特點，沒有從城市社區(qū)應(yīng)急工作的整體性出發(fā)，從創(chuàng)建效果來看，存在明顯的局限性和片面性。

城市社區(qū)應(yīng)急管理工作具有其獨有的特點：“社區(qū)應(yīng)急準(zhǔn)備針對性和效果最佳、社區(qū)可以做到第一應(yīng)急響應(yīng)、社區(qū)掌握救援信息全面準(zhǔn)確、社區(qū)取得救援物資方便快捷、社區(qū)參與恢復(fù)計劃事半功倍?！?/p>

因此，現(xiàn)階段必須根據(jù)我國經(jīng)濟社會發(fā)展過程中各類突發(fā)事件多發(fā)頻發(fā)的基本特點和基層應(yīng)急管理工作實際需要，不斷創(chuàng)新體制機制和工作方式，把推進(jìn)城市社區(qū)應(yīng)急管理能力作為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)工作的重點，從城市社區(qū)和應(yīng)急管理工作的自身特點出發(fā)，進(jìn)行系統(tǒng)、全面且綜合的規(guī)劃建設(shè)，確保城市各基層社區(qū)應(yīng)急管理工作逐步達(dá)到政治定位清晰、組織架構(gòu)合理、體系目標(biāo)明確、管理方法科學(xué)、人員配備精干、救助功能完備、綜合能力強大的基本目標(biāo)，為社會總體應(yīng)急能力提升做出應(yīng)有貢獻(xiàn)。

航空救援隊開展應(yīng)急訓(xùn)練

二、城市社區(qū)應(yīng)急管理能力提升的政策規(guī)范

由于我國應(yīng)急管理工作起步較晚，民眾災(zāi)害風(fēng)險意識淡薄，早期各項建設(shè)和推進(jìn)工作緩慢，導(dǎo)致基層社區(qū)應(yīng)急管理能力建設(shè)和提升等方面的相關(guān)政策規(guī)范相對滯后或缺失，不少地方政府在經(jīng)濟和社會發(fā)展進(jìn)程中也忽視了基層社區(qū)應(yīng)急管理能力的建設(shè)和提升工作，使得基層社區(qū)的應(yīng)急管理能力建設(shè)提升在我國現(xiàn)階段成為一項探索性、創(chuàng)新性工作，缺少規(guī)則可依，經(jīng)驗可循。

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高瞻遠(yuǎn)矚，對新時代我國基層應(yīng)急管理事業(yè)發(fā)展做出一系列頂層設(shè)計和決策部署。黨的十八大報告明確要求，要建立“地方政府主導(dǎo)、社會組織協(xié)同、公民有序參與、法制大力保障”的基層社區(qū)應(yīng)急管理體系。

2019 年11 月29 日，習(xí)近平總書記在主持中央政治局第十九次集體學(xué)習(xí)時指出，要堅持群眾觀點和群眾路線，堅持社會共治，完善公民安全教育體系， 推動安全宣傳進(jìn)企業(yè)、進(jìn)農(nóng)村、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)家庭， 加強公益宣傳，普及安全知識，培育安全文化，開展常態(tài)化應(yīng)急疏散演練，支持引導(dǎo)社區(qū)居民開展風(fēng)險隱患排查和治理， 積極推進(jìn)安全風(fēng)險網(wǎng)格化管理，筑牢防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的人民防線。

礦山救援隊開展應(yīng)急演練

要采取多種措施加強國家綜合性救援力量建設(shè)，采取與地方專業(yè)隊伍、志愿者隊伍相結(jié)合，建立共訓(xùn)共練、救援合作機制等方式，發(fā)揮好各方面力量作用。

這一系列講話和精神，對于此后很長一個時間我們推進(jìn)基層社區(qū)應(yīng)急能力建設(shè)和提升，推動我國基層應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化，保持社會安定和諧，保障國家經(jīng)濟社會健康持續(xù)發(fā)展具有十分重要的指導(dǎo)意義，也為此后相當(dāng)長時期內(nèi)開展基層社區(qū)應(yīng)急工作指明了方向。

由地方政府主導(dǎo)開展基層社區(qū)應(yīng)急管理能力建設(shè)提升工作，是由我國基本國情決定的。我國是一個有著14 億人口， 自然環(huán)境復(fù)雜多樣，多民族雜居聚集，災(zāi)害事故多發(fā)頻發(fā)的大國。

在這樣一個大國推行一項事關(guān)整個國家社會治理體系和能力提升的“戰(zhàn)略性”、“基礎(chǔ)性”、“綜合性”、“系統(tǒng)性” 和“全面性”的工作，不依靠地方政府制定相關(guān)政策措施， 提供必要的人才、資金和物資保障，不通過地方政府運用一定的行政手段和行政力量來保障實施，是不可能推動實施的， 更不可能取得成功。

同時，改革深化社會治理體系，減少政府管理職能，推進(jìn)基層社區(qū)應(yīng)急管理能力建設(shè)提升，也要充分調(diào)動和發(fā)揮各基層社會主體和公民的作用，這也是今后相當(dāng)長時期內(nèi)我國基層社會治理的主要方向和基本原則。因此， 必須通過地方政府主導(dǎo)，其他力量協(xié)同參與，以更好保障基層社區(qū)各項工作有序開展。

應(yīng)急管理是一個涉及多學(xué)科門類、多領(lǐng)域資源、多維度管理、多層級參與的系統(tǒng)工程，作為一項事關(guān)全社會、全地域、全時空，與每個生命個體切身利益休戚相關(guān)的公共事業(yè)， 同時也是各基層社會主體自身的工作和事業(yè)。

志愿者開展應(yīng)急救援訓(xùn)練

各基層社會救援力量和廣大社區(qū)志愿者處在突發(fā)事件的一線，承擔(dān)著基層社區(qū)應(yīng)急管理基礎(chǔ)而又繁重的工作，需要與地方政府加強協(xié)同，在政府部門指導(dǎo)和支持下，發(fā)揮自身靈活機動、貼近群眾等特點，扎實開展科普宣教、教育培訓(xùn)、實操演練、物資保障等具體工作，與政府及各專業(yè)救援力量形成合力，共同推動基層社區(qū)應(yīng)急救援能力建設(shè)提升。

災(zāi)害和突發(fā)事件發(fā)生時，城市社區(qū)居民既是應(yīng)急救援的主要對象，也是應(yīng)急救援的主要社會力量，其應(yīng)急能力和救援水平的高低決定著整個應(yīng)急管理工作的效率。

因此，城市社區(qū)應(yīng)急能力建設(shè)和提升工作需要各社會主體力量和社區(qū)居民共同參與，否則，城市社區(qū)的應(yīng)急管理能力建設(shè)提升工作就失去了具體對象和最堅強的社會基礎(chǔ)。

古語講，沒有規(guī)矩，不成方圓，任何工作都離不開強有力的政策和法律保障。城市社區(qū)應(yīng)急能力建設(shè)和提升工作要在地方政府主導(dǎo)下，依靠地方政府制定和實施相關(guān)政策法規(guī)， 加以推動落實。

黨的十八大以來，黨中央國務(wù)院出臺一系列政策法規(guī)，逐步健全完善基層應(yīng)急能力建設(shè)提升法規(guī)體系。黨的十八屆三中全會通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出“促進(jìn)群眾在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中依法自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督”。

在基層社區(qū)應(yīng)急管理能力建設(shè)提升工作中大力“鼓勵和支持社會各方面參與，實現(xiàn)地方政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”的有序推進(jìn)和發(fā)展，有力推動了政府治理和社會自治的良性互動。

目前，我國已在基層社區(qū)應(yīng)急管理工作等方面提出了明確的政策規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，先后制定、修訂了《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》《中華人民共和國消防法》《中華人民共和國道路交通安全法》《危險化學(xué)品安全管理條例》《關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定》《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》《突發(fā)事件應(yīng)急演練指南》等一系列法律法規(guī)。

地方各級政府也相應(yīng)出臺具體實施意見， 進(jìn)一步規(guī)范和細(xì)化了基層社區(qū)應(yīng)急管理能力建設(shè)提升工作。

綜合應(yīng)急救援隊開展水域救援演練

三、建設(shè)城市社區(qū)應(yīng)急管理能力提升評價體系

城市社區(qū)應(yīng)急管理能力提升事關(guān)國家整體應(yīng)急管理能力和水平，是國家應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化建設(shè)的基石。要緊緊圍繞城市社區(qū)應(yīng)急管理工作最重要、最急需、最薄弱的環(huán)節(jié)開展工作，通過制定一系列政策法規(guī)，建立高效靈活的工作機制和應(yīng)對措施，尤其是建立健全基層社區(qū)應(yīng)急預(yù)案體系和各項制度規(guī)范，推動建立科學(xué)規(guī)范的城市社區(qū)應(yīng)急管理能力建設(shè)提升評價體系。

城市社區(qū)應(yīng)急預(yù)案體系

城市社區(qū)應(yīng)急預(yù)案體系是在國家總體預(yù)案和地方應(yīng)急預(yù)案體系之下，明確界定城市社區(qū)各類突發(fā)事件分級分類的框架體系，規(guī)定了城市社區(qū)應(yīng)對突發(fā)事件的組織管理架構(gòu)和工作機制等具體內(nèi)容，是城市社區(qū)指導(dǎo)預(yù)防和處置各類突發(fā)事件的規(guī)范性文件。

城市社區(qū)是實施應(yīng)急管理工作的前沿陣地和基礎(chǔ)單元，現(xiàn)階段，要高度重視對城市社區(qū)應(yīng)急預(yù)案體系的編制內(nèi)容和實施方案的科學(xué)性、針對性、規(guī)范性和實用性的把握，分級分類、科學(xué)規(guī)劃、因地制宜、適當(dāng)超前制定社區(qū)總體應(yīng)急預(yù)案和專項應(yīng)急預(yù)案，專項應(yīng)急預(yù)案應(yīng)包括區(qū)域內(nèi)自然災(zāi)害、生產(chǎn)事故、公共衛(wèi)生、社會安全等基本類別， 同時還要制定預(yù)案具體操作流程和實施細(xì)則，并按照相關(guān)規(guī)定定期組織有關(guān)部門和專家對社區(qū)應(yīng)急預(yù)案體系進(jìn)行評估檢查，確保預(yù)案的科學(xué)性、針對性、規(guī)范性和實用性。

城市社區(qū)應(yīng)急工作考核監(jiān)督體系

城市社區(qū)應(yīng)急管理能力建設(shè)和提升的所有工作是否落實，措施是否到位，效果是否明顯，除了必要的制度和規(guī)范約束外，還需要嚴(yán)格的考核、監(jiān)督和問責(zé)體系等來確保各項工作的細(xì)化和落實。

要建立城市社區(qū)應(yīng)急管理工作考核制度， 對基層社區(qū)的各項創(chuàng)建活動進(jìn)行分級分類和定期考核，針對發(fā)現(xiàn)的問題提出整改意見和措施。城市社區(qū)要健全監(jiān)督檢查制度，必須按要求定期、不定期進(jìn)行社區(qū)隱患排查、風(fēng)險監(jiān)測、安全評估和信息傳送。

還要實行嚴(yán)格的問責(zé)制度，對在社區(qū)應(yīng)急中工作不落實、措施不到位，出現(xiàn)明顯失誤，或造成一定后果者進(jìn)行嚴(yán)肅問責(zé)，切實做到權(quán)責(zé)統(tǒng)一、監(jiān)督到位， 以強有力措施來推進(jìn)城市社區(qū)應(yīng)急管理能力的建設(shè)和提升。

城市社區(qū)應(yīng)急管理體系

基層管理機構(gòu)和人員是履行城市社區(qū)應(yīng)急管理各項工作的責(zé)任主體和重要力量。高效靈活的管理機構(gòu)和專業(yè)敬業(yè)的工作人員是基層應(yīng)急管理能力建設(shè)提升的決定性因素，也是基層應(yīng)急工作成敗的關(guān)鍵。

地方各級政府和有關(guān)部門應(yīng)通過相應(yīng)的政策法規(guī)逐步規(guī)范城市社區(qū)應(yīng)急管理機構(gòu)的設(shè)置、定位和職能以及人員的選拔配備和教育培訓(xùn)等工作，包括基層社會救援力量、志愿者隊伍等的設(shè)立、登記、管理、訓(xùn)練和保障等工作，建立健全城市社區(qū)應(yīng)急管理體系。

城市社區(qū)科普宣教和應(yīng)急演練體系

向大眾廣泛普及應(yīng)急科學(xué)常識和技能，定期組織有針對性的社區(qū)應(yīng)急演練是我國應(yīng)急管理工作尤其是城市社區(qū)面臨的長期任務(wù)和挑戰(zhàn)。城市社區(qū)應(yīng)急管理能力提升事關(guān)國家整體應(yīng)急管理能力和水平，是國家應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化建設(shè)的基石。要緊緊圍繞城市社區(qū)應(yīng)急管理工作最重要、最急需、最薄弱的環(huán)節(jié)開展工作，通過制定一系列政策法規(guī)，建立高效靈活的工作機制和應(yīng)對措施，尤其是建立健全基層社區(qū)應(yīng)急預(yù)案體系和各項制度規(guī)范，推動建立科學(xué)規(guī)范的城市社區(qū)應(yīng)急管理

能力建設(shè)提升評價體系。

城市社區(qū)應(yīng)急預(yù)案體系

城市社區(qū)應(yīng)急預(yù)案體系是在國家總體預(yù)案和地方應(yīng)急預(yù)案體系之下，明確界定城市社區(qū)各類突發(fā)事件分級分類的框架體系，規(guī)定了城市社區(qū)應(yīng)對突發(fā)事件的組織管理架構(gòu)和工作機制等具體內(nèi)容，是城市社區(qū)指導(dǎo)預(yù)防和處置各類突發(fā)事件的規(guī)范性文件。

城市社區(qū)是實施應(yīng)急管理工作的前沿陣地和基礎(chǔ)單元，現(xiàn)階段，要高度重視對城市社區(qū)應(yīng)急預(yù)案體系的編制內(nèi)容和實施方案的科學(xué)性、針對性、規(guī)范性和實用性的把握，分級分類、科學(xué)規(guī)劃、因地制宜、適當(dāng)超前制定社區(qū)總體應(yīng)急預(yù)案和專項應(yīng)急預(yù)案，專項應(yīng)急預(yù)案應(yīng)包括區(qū)域內(nèi)自然災(zāi)害、生產(chǎn)事故、公共衛(wèi)生、社會安全等基本類別， 同時還要制定預(yù)案具體操作流程和實施細(xì)則，并按照相關(guān)規(guī)定定期組織有關(guān)部門和專家對社區(qū)應(yīng)急預(yù)案體系進(jìn)行評估檢查，確保預(yù)案的科學(xué)性、針對性、規(guī)范性和實用性。

城市社區(qū)應(yīng)急工作考核監(jiān)督體系

城市社區(qū)應(yīng)急管理能力建設(shè)和提升的所有工作是否落實，措施是否到位，效果是否明顯，除了必要的制度和規(guī)范約束外，還需要嚴(yán)格的考核、監(jiān)督和問責(zé)體系等來確保各項工作的細(xì)化和落實。

要建立城市社區(qū)應(yīng)急管理工作考核制度， 對基層社區(qū)的各項創(chuàng)建活動進(jìn)行分級分類和定期考核，針對發(fā)現(xiàn)的問題提出整改意見和措施。城市社區(qū)要健全監(jiān)督檢查制度，必須按要求定期、不定期進(jìn)行社區(qū)隱患排查、風(fēng)險監(jiān)測、安全評估和信息傳送。

還要實行嚴(yán)格的問責(zé)制度，對在社區(qū)應(yīng)急中工作不落實、措施不到位，出現(xiàn)明顯失誤，或造成一定后果者進(jìn)行嚴(yán)肅問責(zé)，切實做到權(quán)責(zé)統(tǒng)一、監(jiān)督到位， 以強有力措施來推進(jìn)城市社區(qū)應(yīng)急管理能力的建設(shè)和提升。

城市社區(qū)應(yīng)急管理體系

基層管理機構(gòu)和人員是履行城市社區(qū)應(yīng)急管理各項工作的責(zé)任主體和重要力量。高效靈活的管理機構(gòu)和專業(yè)敬業(yè)的工作人員是基層應(yīng)急管理能力建設(shè)提升的決定性因素，也是基層應(yīng)急工作成敗的關(guān)鍵。

地方各級政府和有關(guān)部門應(yīng)通過相應(yīng)的政策法規(guī)逐步規(guī)范城市社區(qū)應(yīng)急管理機構(gòu)的設(shè)置、定位和職能以及人員的選拔配備和教育培訓(xùn)等工作，包括基層社會救援力量、志愿者隊伍等的設(shè)立、登記、管理、訓(xùn)練和保障等工作，建立健全城市社區(qū)應(yīng)急管理體系。

城市社區(qū)科普宣教和應(yīng)急演練體系

向大眾廣泛普及應(yīng)急科學(xué)常識和技能，定期組織有針對性的社區(qū)應(yīng)急演練是我國應(yīng)急管理工作尤其是城市社區(qū)面臨的長期任務(wù)和挑戰(zhàn)。

開展應(yīng)急演練

四、城市社區(qū)應(yīng)急管理

1、能力提升的路徑方法

城市社區(qū)是現(xiàn)代社會的基本單元和社會治理的前沿陣地，城市社區(qū)應(yīng)急管理能力是現(xiàn)代社會治理的重要內(nèi)容之一， 也是城市社區(qū)和諧穩(wěn)定、健康發(fā)展的重要基礎(chǔ)。

因此，新形勢下各級政府要充分認(rèn)識城市社區(qū)應(yīng)急管理能力的內(nèi)涵以及全面提升城市社區(qū)應(yīng)急管理能力的重要性和緊迫性，不斷與時俱進(jìn)，強化改革創(chuàng)新，依靠先進(jìn)科技，結(jié)合城市社區(qū)應(yīng)急管理工作實際情況，積極促進(jìn)城市社區(qū)應(yīng)急管理能力建設(shè)和提升，推動城市社區(qū)社會治理日趨完善和全社會健康穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展。

2、調(diào)整理順基層城市社區(qū)與地方政府的關(guān)系

各級政府是突發(fā)事件應(yīng)對的第一責(zé)任主體，在災(zāi)害救援和災(zāi)后重建等工作中發(fā)揮核心作用、占據(jù)主導(dǎo)地位。但是由于應(yīng)急管理工作具有突發(fā)性、時效性、復(fù)雜性和不可控性， 這就導(dǎo)致在各類災(zāi)害救援處置過程中，政府在發(fā)揮核心作用、占據(jù)主導(dǎo)地位的同時還要扮演協(xié)調(diào)者和促進(jìn)者的角色。

傳統(tǒng)社會治理理論認(rèn)為，地方政府在認(rèn)識和了解城市社區(qū)在應(yīng)急管理工作中獨特優(yōu)勢的同時，又害怕失去對城市社區(qū)的控制權(quán)，導(dǎo)致地方政府在基層社區(qū)社會治理工作中長期處于一種矛盾心態(tài)。

新公共管理理論則認(rèn)為，城市社區(qū)應(yīng)急管理工作并不取決于政府權(quán)力的大小或其指令的權(quán)威性，而是科學(xué)合理的分工與協(xié)同。地方政府要不斷更新理念，依靠新興技術(shù)和管理手段，優(yōu)化運行模式，通過實現(xiàn)對各類社會力量的優(yōu)化整合， 建立起科學(xué)高效的領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)同治理關(guān)系，為各類社會主體提供充足的參與空間。

地方政府要指導(dǎo)城市社區(qū)開展應(yīng)急管理工作，明確其發(fā)展方向、權(quán)利義務(wù)、職責(zé)劃分等，加強隊伍建設(shè)，推進(jìn)應(yīng)急管理工作的科學(xué)化、制度化、規(guī)范化進(jìn)程。要賦予城市社區(qū)充分權(quán)力和信任，明確責(zé)任，充分發(fā)揮城市社區(qū)積極性和主動性，引導(dǎo)其積極參與社區(qū)應(yīng)急預(yù)案的全過程，提高預(yù)案針對性和實用性。

3、推動建立多元主體協(xié)同治理的基層應(yīng)急管理機制

雖然多元主體協(xié)同治理機制在歐美等發(fā)達(dá)國家基層應(yīng)急管理工作中已經(jīng)得到廣泛認(rèn)可和推廣，但是由于我國傳統(tǒng)應(yīng)急管理更加重視系統(tǒng)穩(wěn)定性以及原則延續(xù)性，導(dǎo)致我國目前依然處于多元主體協(xié)同治理機制的早期發(fā)展階段。

多元主體協(xié)同治理機制作為一種以多中心治理理論為前提的機制，秉承公共危機管理理念，注重提高基層社區(qū)資源和信息共享水平，可以更好優(yōu)化和整合資源，有利于調(diào)動企事業(yè)單位、社會力量、社區(qū)居民和志愿者開展群防群治的積極性，能夠更加凸顯城市社區(qū)在應(yīng)急管理工作中的重要作用。

在多元主體協(xié)同治理機制中，扁平化、彈性化的組織結(jié)構(gòu)代替了以往機制僵化和機械的層級模式，社區(qū)其他主體也同政府部門一樣具有了一定的基層社區(qū)應(yīng)急管理權(quán)力。同時，在基層社區(qū)應(yīng)急政策制定和發(fā)展規(guī)劃等方面，多元主體協(xié)同治理機制通過其自身集權(quán)與民主相結(jié)合的方式，堅持民主參與第一的原則， 從而強化基層社區(qū)應(yīng)急管理工作的科學(xué)性、合規(guī)性與可靠性。

4、探索構(gòu)建“全周期管理”韌性社區(qū)

習(xí)近平總書記強調(diào)，要著力完善城市治理體系和城鄉(xiāng)基層治理體系，樹立“全周期管理”意識。“全周期管理”是指從時空規(guī)劃、公共服務(wù)、動員能力、應(yīng)急機制等多個環(huán)節(jié)對社區(qū)進(jìn)行科學(xué)統(tǒng)籌的管理方法。

韌性社區(qū)是以共同行動為基礎(chǔ)，能鏈接內(nèi)外資源、有效抵御災(zāi)害風(fēng)險，并從其中恢復(fù)， 保持可持續(xù)發(fā)展的區(qū)域單元。“全周期管理”韌性社區(qū)建設(shè)需要社區(qū)規(guī)劃“重心下沉”，在充分評估和預(yù)測城市社區(qū)遭遇突發(fā)事件的頻率與強度基礎(chǔ)上，優(yōu)化社區(qū)空間布局，更好地提供公共服務(wù)和應(yīng)急資源，實現(xiàn)社區(qū)自身可調(diào)度、相鄰社區(qū)可聯(lián)動，有效提升城市社區(qū)應(yīng)急救援能力。

普及應(yīng)急科學(xué)常識
“全周期管理”韌性社區(qū)建設(shè)還要大力提倡和引導(dǎo)社區(qū)治理主體“關(guān)口前移”，鼓勵社區(qū)居民參與到社區(qū)治理的一線，提高社區(qū)居民參與社區(qū)事務(wù)的積極性，社區(qū)的事居民自己說了算?；鶎诱畡t后撤， 重點培育社區(qū)資本和力量，維系社區(qū)居民鄰里關(guān)系，提升社區(qū)應(yīng)急能力。

同時，“全周期管理”韌性社區(qū)建設(shè)還需要進(jìn)一步發(fā)揮社區(qū)共同體作用，通過社區(qū)全體居民的團結(jié)協(xié)作和自救互救踐行“白金十分鐘，黃金一小時”的應(yīng)急救援理念， 大力提升城市社區(qū)應(yīng)急救援能力。

5、加快城市社區(qū)應(yīng)急保障體系建設(shè)

城市社區(qū)應(yīng)急管理保障體系主要包括社區(qū)應(yīng)急文化和應(yīng)急管理基礎(chǔ)設(shè)施兩大類。城市社區(qū)應(yīng)急文化建設(shè)是基層應(yīng)急保障體系的重要組成部分，也是影響基層應(yīng)急能力的重要因素。

加強基層社區(qū)應(yīng)急文化建設(shè)既要充分發(fā)揮報紙、電視、廣播等各種傳統(tǒng)媒體平臺資源優(yōu)勢，又要善于利用抖音、短視頻及互聯(lián)網(wǎng)平臺等各種新技術(shù)手段向社區(qū)居民強化安全理念、傳播應(yīng)急常識、普及救援技能，定期開展具有較強針對性和實戰(zhàn)性的災(zāi)害和突發(fā)事件演練，從而提高城市社區(qū)居民突發(fā)事件應(yīng)對能力。

城市社區(qū)應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施主要是指能源供應(yīng)、供水排水、交通運輸、郵電通訊、環(huán)保環(huán)衛(wèi)及防衛(wèi)防災(zāi)等工程性基礎(chǔ)設(shè)施，是城市社區(qū)生存和發(fā)展、安全與穩(wěn)定的重要保障。政府要不斷加大對城市社區(qū)應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施尤其是公共衛(wèi)生、交通安全、消防等的投入力度，制定相應(yīng)政策措施， 鼓勵和保障各類社會力量共同參與。

基層社區(qū)要結(jié)合各地災(zāi)害風(fēng)險特點，建設(shè)必要的應(yīng)急避難場所，儲備相應(yīng)的應(yīng)急救援物資。充分利用地下空間、綠地廣場、活動場館等共建共享避難場所，加強避難場所管理，設(shè)置醒目標(biāo)識，方便社區(qū)

居民快速安全避險。根據(jù)可能災(zāi)害類別，評估所需應(yīng)急物資的種類和數(shù)量，設(shè)立基層社區(qū)應(yīng)急物資儲備點，探索與鄰近社區(qū)或單位區(qū)建立物資共享機制，開展協(xié)議儲備。

6、重視城市社區(qū)應(yīng)急管理工作制度建設(shè)

作為國家應(yīng)急工作的前沿和基礎(chǔ)，城市社區(qū)應(yīng)急管理工作離不開科學(xué)規(guī)范的法律和制度保障。要加快制定、修訂城市社區(qū)應(yīng)急管理工作法律法規(guī)體系，制定完善基層社區(qū)應(yīng)急管理工作基本法律法規(guī)，明確各主體的職責(zé)、權(quán)利和義務(wù)， 推進(jìn)它們之間協(xié)同發(fā)展，實現(xiàn)有效的約束和監(jiān)督。

建立高效權(quán)威的制度執(zhí)行機制，堅持依法、合規(guī)開展工作，提高城市社區(qū)應(yīng)急管理科學(xué)化、法治化水平。加大《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》《中華人民共和國消防法》《中華人民共和國道路交通安全法》等的普法宣傳力度。

要重點圍繞基層社區(qū)管理服務(wù)、應(yīng)急值班、信息報送、先期處置、培訓(xùn)演練等具體工作研究制定全覆蓋的規(guī)章制度。包括基層社區(qū)應(yīng)急管理工作服務(wù)規(guī)范，應(yīng)急值班制度，災(zāi)害事故信息收集報送制度，基層社區(qū)應(yīng)急預(yù)案編制和演練指南， 基層應(yīng)急避難場所建設(shè)指導(dǎo)意見，應(yīng)急救援隊伍管理辦法， 基層應(yīng)急物資保障體系建設(shè)指導(dǎo)意見，災(zāi)害事故監(jiān)測預(yù)警辦法，現(xiàn)場指揮人員工作規(guī)范，突發(fā)事件評估考核辦法，災(zāi)害事故賠償救助標(biāo)準(zhǔn)等一系列具體制度規(guī)范。

7、加強城市社區(qū)應(yīng)急管理隊伍建設(shè)

人才是第一生產(chǎn)力，城市社區(qū)應(yīng)急管理工作同樣離不開人才隊伍建設(shè)。地方各級政府要進(jìn)一步優(yōu)化整合城市社區(qū)資源優(yōu)勢，大力推進(jìn)基層應(yīng)急管理人力、物力、財力等資源的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，強化專業(yè)和技術(shù)隊伍建設(shè)，促進(jìn)應(yīng)急管理能力的有效提升。

城市社區(qū)應(yīng)急管理隊伍包括社區(qū)職能部門、專業(yè)技術(shù)人員、社會組織等專業(yè)隊伍以及社區(qū)居民、物業(yè)公司工作人員、轄區(qū)企事業(yè)單位職工等組成的志愿者隊伍。城市社區(qū)可以根據(jù)需要招募一批有志愿服務(wù)精神，熱愛應(yīng)急科普宣教的人組成社會應(yīng)急力量，經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)后投入應(yīng)急科普宣教輔助工作。

要加強兩支隊伍的統(tǒng)一指揮和協(xié)同管理，尤其要重視志愿者隊伍建設(shè)，完善人員招募、資格認(rèn)證、退出機制、管理服務(wù)等工作流程，切實提高志愿者隊伍的綜合素質(zhì)。建立健全科學(xué)規(guī)范、精準(zhǔn)實用的繼續(xù)教育和培訓(xùn)制度，強化實操和演練，完善考核監(jiān)督和評估體系，讓他們在基層社區(qū)發(fā)揮作用， 不斷提高城市社區(qū)應(yīng)急管理隊伍的整體水平。

8、大力開展基層社區(qū)應(yīng)急科普宣傳和教育培訓(xùn)

提升城市社區(qū)應(yīng)急能力要抓關(guān)鍵人群，通過拓寬基層工作創(chuàng)新思路，在基層社區(qū)建立集物資儲備、體驗與訓(xùn)練等功能為一體的應(yīng)急救援訓(xùn)練基地，招募志愿者和社區(qū)專業(yè)救援力量進(jìn)行共同學(xué)習(xí)和訓(xùn)練。

充分利用社區(qū)圖書館、閱覽室、網(wǎng)絡(luò)書屋、活動室及科普體驗室等資源，采用標(biāo)語、口號、展板、漫畫、網(wǎng)絡(luò)等多種形式，通過發(fā)放宣傳材料、科普手冊等開展宣傳活動，推動社區(qū)科普落地生根。充分利用全國防災(zāi)減災(zāi)日、國際減災(zāi)日、全國消防日、抗震紀(jì)念日等節(jié)日和紀(jì)念日開展有針對性的社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)科普宣教活動。

通過邀請有關(guān)專家學(xué)者、科普工作者、志愿者走進(jìn)社區(qū)，貼近居民普及災(zāi)害預(yù)防常識，開展專題科普講座，定期舉辦公益性教育培訓(xùn)，推動社區(qū)居民進(jìn)課堂、學(xué)知識、長本領(lǐng)。

9、建立健全城市社區(qū)應(yīng)急管理能力建設(shè)評估體系

科學(xué)完備的應(yīng)急能力評估體系是確?；鶎由鐓^(qū)應(yīng)急工作高效運轉(zhuǎn)、不斷發(fā)展完善的重要保障。評估工作可以自行組織，也可以邀請第三方機構(gòu)進(jìn)行。要首先確定評估對象和內(nèi)容， 然后運用科學(xué)的評估方法，結(jié)合評估模型和數(shù)據(jù)分析從而得出評估結(jié)論。

要對社區(qū)應(yīng)急管理全過程進(jìn)行有效監(jiān)測、檢查、評估和反饋，總結(jié)經(jīng)驗，找出問題，促進(jìn)發(fā)展。城市社區(qū)應(yīng)急管理能力評估體系主要包括事前脆弱性及風(fēng)險源的監(jiān)測預(yù)警、事中災(zāi)害的檢測評估、事后損失與救援能力評估以及總體預(yù)案和全過程應(yīng)急能力綜合評估等主要內(nèi)容。

通過評估，可以全面了解社區(qū)各救援主體的應(yīng)急準(zhǔn)備、應(yīng)急行動和應(yīng)急能力等， 為改進(jìn)服務(wù)水平，提升救援能力提供科學(xué)依據(jù)。

綜上所述，提升城市社區(qū)應(yīng)急管理能力建設(shè)需要理順地方政府與基層社區(qū)關(guān)系，充分發(fā)揮各級政府主導(dǎo)作用，明確界定基層社區(qū)各應(yīng)急主體的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)，推動協(xié)同發(fā)展，加強全周期管理韌性社區(qū)建設(shè)，共同實現(xiàn)基層應(yīng)急管理體制和機制創(chuàng)新，重視基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和人才培養(yǎng)工作，充分發(fā)揮科普宣教和教育培訓(xùn)獨特作用，強化能力評估體系，扎實開展城市社區(qū)應(yīng)急管理各項工作，推動城市社區(qū)應(yīng)急管理能力的建設(shè)實踐。