[科普中國]-核能規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)

基于核能規(guī)制對象的復(fù)雜性與靈活性、核能規(guī)制權(quán)力配置模式的調(diào)整需要、核能規(guī)制目標(biāo)的動態(tài)性以及核能規(guī)制原則的要求，核能規(guī)制的標(biāo)準(zhǔn)無需通過詳細(xì)完備的規(guī)范予以確立。同時面對核能損害的風(fēng)險，國家具有對個人生命、健康，財產(chǎn)權(quán)利的保護(hù)義務(wù)，應(yīng)當(dāng)在立法層面上確立基本的規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)。核能規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)不可避免的要與科學(xué)技術(shù)的發(fā)展掛鉤，在具體的標(biāo)準(zhǔn)確定上，立法機關(guān)擁有形成的空間。

“科學(xué)與技術(shù)的水平”概念體現(xiàn)了德國核能規(guī)制在規(guī)范上的獨特性。與此相關(guān)的條款也構(gòu)成了德國核能規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)和整個核能法體系的核心?！霸摬淮_定法律概念形成了德國核能法安全標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)，并且超越了迄今在科技安全法領(lǐng)域采用的標(biāo)準(zhǔn)?！薄翱茖W(xué)與技術(shù)的水平”作為核能規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)的意涵，需與其他規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行比較而得以澄清。相較于德國核能法采用“科學(xué)與技術(shù)水平”的規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)，德國法律制度尚有依據(jù)“普遍承認(rèn)的技術(shù)規(guī)范”（allgemein anerkannten Re-geln der Technik）、“技術(shù)的水平”（stand der Technik）而形成的規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)。

以“普遍承認(rèn)的技術(shù)規(guī)范”為規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)“普遍承認(rèn)的技術(shù)規(guī)范”強調(diào)規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)在技術(shù)領(lǐng)域得到廣泛的認(rèn)可。德國1968年辦不得《設(shè)備安全操作法》（Machinenchutzge-setz）第三條1款規(guī)定：“如果根據(jù)本法制規(guī)定的法規(guī)明令缺乏技術(shù)操作的具體規(guī)定，只有一招普遍承認(rèn)的技術(shù)規(guī)范以及有關(guān)工作保護(hù)與防止事故的行政規(guī)則，設(shè)備使用者或者第三人的生命或健康危險在按照設(shè)備說明書使用的過程中的倒防范是，設(shè)備操作規(guī)程才能在市場中獲準(zhǔn)運用。”由此，立法機關(guān)在規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)規(guī)范之間夠賤了法律上的關(guān)聯(lián)，避免了法律規(guī)范的僵化，同時將規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)建立在專業(yè)共同體普遍共識的基礎(chǔ)之上，具有可操作性。

這種立法方式的局限性也顯而易見，如果只是為了尋求技術(shù)認(rèn)可的共識，最新的技術(shù)發(fā)展在規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)的考量上幾億遭到忽視。德國聯(lián)邦憲法法院即指出：“將普遍承認(rèn)的技術(shù)規(guī)范在法律層面上予以制度化，將永遠(yuǎn)落后于技術(shù)的不斷發(fā)展?！倍?，普遍承認(rèn)的技術(shù)規(guī)范通過專家參與予以制定，體現(xiàn)的是多數(shù)技術(shù)專家的觀點，少數(shù)專家的意見則被排除在規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)的考量范圍之外。在損害風(fēng)險的判斷上，少數(shù)專家的意見未必“分文不值”，特別是在人類對損害發(fā)生與科技利用之間的因果關(guān)系判斷存在模棱兩可的情形下，少數(shù)專家的意見或許能防范嚴(yán)重?fù)p害后果的發(fā)生?！邦A(yù)設(shè)必定是想象的，默認(rèn)起真理性的。同樣在這個意義上，風(fēng)險是不可見的。暗含的因果關(guān)系常常維持這或多或少的不確定性和暫時性?！币虼耍夹g(shù)的民主化未必等同于科學(xué)理性，技術(shù)規(guī)范的普遍承認(rèn)固然能夠減少規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)的模糊性，卻可能降低規(guī)制的安全水平。

此外，賦予“普遍承認(rèn)的技術(shù)規(guī)范”作為規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)的效力，意味著技術(shù)專家可能形成對規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)適用的壟斷權(quán)。核電運營企業(yè)的經(jīng)濟利益，工種的生命、健康、財產(chǎn)權(quán)利等，均與核能規(guī)制的標(biāo)準(zhǔn)息息相關(guān)，但相關(guān)利益主體卻未能在規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)的確立過程中進(jìn)行利益表達(dá)。如果立法將規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)制定的重?fù)?dān)交給特定的專家群體，將是核能規(guī)制中的利益衡量被消解。諾爾特（Nolte）博士即批評，依托專家的規(guī)制模式“仍然預(yù)設(shè)了科學(xué)家和工程專家自身的判斷余地”。言下之意，核能規(guī)制可能會異化為技術(shù)專家規(guī)制，風(fēng)險規(guī)制的責(zé)任將在一定程度上從行政機關(guān)轉(zhuǎn)移到技術(shù)專家，從而導(dǎo)致核能規(guī)制脫離合法性的約束。

以“技術(shù)水平”作為規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)與“普遍承認(rèn)的技術(shù)規(guī)范”不同的是，“技術(shù)的水平”體現(xiàn)了技術(shù)進(jìn)步的元素，著眼于技術(shù)問題解決方式的客觀能力。至于技術(shù)的水平是否受到普遍認(rèn)可，則在所不問。德國《聯(lián)邦道路交通法》（Bundersbahngesetz）第4條、《聯(lián)邦污染防治法》第5條第2款及第17條第2款、《航空運輸法》（Luftverkehrz Gesetz）第2條第4款、《旅客運輸法》（Personenbeforderungsgesetz）第5條第2款“針對損害環(huán)境的不利影響采取預(yù)防措施，通過與技術(shù)的水平相符的措施限制排放”采取了“與技術(shù)的水平相符”的規(guī)范概念。同時，該法第3條對“技術(shù)的水平”進(jìn)行了定義式的解釋：“本法所稱技術(shù)的水平是指先進(jìn)的工藝、設(shè)備和生產(chǎn)方式。他確保通過采取適當(dāng)?shù)拇胧拗婆欧挪怀瑯?biāo)，減少對空氣、水和土地的污染，保障設(shè)備的安全，避免或者減少廢物處理或者其他物質(zhì)對環(huán)境的不利影響，從而達(dá)到保護(hù)環(huán)境的較高水平，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。對技術(shù)水平的界定，應(yīng)當(dāng)特別考慮經(jīng)營過程中已采用的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)?！?/p>

技術(shù)水平的考察作為規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)強調(diào)技術(shù)的先進(jìn)性，無須考察該技術(shù)是否得到專業(yè)內(nèi)部的普遍認(rèn)可。德國聯(lián)邦憲法法院的卡爾卡（Kalkar）判決即指出：“是否受到普遍承認(rèn)和經(jīng)過實踐檢驗（die parak-tische Bewahrung），對技術(shù)水平的判斷不具有決定性意義，行政許可的法律標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)著眼于技術(shù)發(fā)展的最前沿動態(tài)?！币蚨噍^于“普遍承認(rèn)的技術(shù)規(guī)范”，行政機關(guān)和法院對該標(biāo)準(zhǔn)的判斷更加困難。“行政機關(guān)必須介入技術(shù)專家的見解爭議，才能確定哪些在技術(shù)上是必要的、適當(dāng)?shù)?、合理的和可避免（vermeidbar）的?！凹夹g(shù)的水平”在技術(shù)發(fā)展與規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)之間建立法律上的關(guān)聯(lián)，有利于更好地預(yù)防風(fēng)險損害，實現(xiàn)基本權(quán)利保護(hù)的優(yōu)化。對規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)的判斷屬于行政機關(guān)的責(zé)任，從而擺脫了技術(shù)專制的不利影響，但可能使行政權(quán)陷入專業(yè)判斷的漩渦，亦可能導(dǎo)致法院介入專業(yè)問題的判斷。

以“科學(xué)與技術(shù)的水平”作為規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)與聯(lián)邦污染防治法將”技術(shù)的水平“作為環(huán)境規(guī)制的標(biāo)準(zhǔn)不同，德國《核能法》第7條第2款等條款采用了”科學(xué)與技術(shù)的水平“作為規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)具有以下特征：

安全要求不同普遍承認(rèn)的技術(shù)規(guī)范追求的是專業(yè)共同體的接受和認(rèn)同，而非技術(shù)發(fā)展的先進(jìn)性?？茖W(xué)技術(shù)的進(jìn)步旺旺需要經(jīng)過一段時間后才能獲得專業(yè)共同體的認(rèn)同。相較于普遍承認(rèn)的技術(shù)規(guī)范，”科學(xué)與技術(shù)的水平“側(cè)重于對科學(xué)專業(yè)知識的追求，安全標(biāo)準(zhǔn)更高?！睂p害的必要預(yù)防，應(yīng)當(dāng)以科學(xué)知識的最新發(fā)展?fàn)顩r（nach den neuesten wissen-schaftlichen Erkenntnissen）為依據(jù)。如果最新的科學(xué)知識在技術(shù)上尚未得到實現(xiàn)（verwirklichen），則行政機關(guān)不能頒發(fā)許可。必要的損害預(yù)防不受當(dāng)時技術(shù)可行性的限值。“可見，相對于"技術(shù)水平"標(biāo)準(zhǔn)，“科學(xué)與技術(shù)的水平”作為規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)還增加了對科學(xué)認(rèn)知水平的考量，不以技術(shù)的實現(xiàn)為前提條件。

安全標(biāo)準(zhǔn)更高與前兩種安全標(biāo)準(zhǔn)相比，特別是與聯(lián)邦污染防治法中的“技術(shù)的水平”相對照，“科學(xué)與技術(shù)的水平”增加了對科學(xué)認(rèn)知水平（wissen-schaftlichen Erkenntnissen）的考量，而且以其為中心構(gòu)建了一種更為嚴(yán)格的核能規(guī)制安全標(biāo)準(zhǔn)。雖然核能損害發(fā)生的蓋然率較低，但一旦發(fā)生，規(guī)模與程度往往異常嚴(yán)重，因而風(fēng)險預(yù)防的要求相較于環(huán)境保護(hù)法的一般要求更高。正如尼克利施（Nicklisch）指出：“不同的科技利用方式（System）要求不同程度的損害預(yù)防，與這些不同科技利用方式的危險可能性相適應(yīng)的，是安全要求的提高。”在核能立法目的之優(yōu)先次序上，安全保障目標(biāo)優(yōu)先于核能利用的促進(jìn)目標(biāo)，因而風(fēng)險預(yù)防的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)側(cè)重于生命、健康、財產(chǎn)與環(huán)境權(quán)力的保護(hù)。

判斷方式更復(fù)雜將“科學(xué)與技術(shù)的水平”作為規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)，對行政機關(guān)的判斷和司法機關(guān)的審查都提出了重大挑戰(zhàn)。相比法律秩序中其他不確定法律概念，“科學(xué)與技術(shù)的水平”具有更大的開放性和不確定性。在放射性防護(hù)法和反應(yīng)堆安全領(lǐng)域的個案中，行政機關(guān)往往需要通過對互相對立的專家意見進(jìn)行評價（Berertung）并予以具體判斷。因此，行政機關(guān)對科學(xué)爭議的判斷方式更為復(fù)雜。相較于“技術(shù)的水平”的標(biāo)準(zhǔn)，“科學(xué)與技術(shù)的水平”概念對行政機關(guān)提出了更高的認(rèn)知要求。針對互相對立的專家意見（widersprechenden Sachverstandigengtachten），行政機關(guān)無法回避對科學(xué)爭議表明自己的立場和觀點。行政機關(guān)在核能規(guī)制中擁有評價的余地，相應(yīng)的也對核能規(guī)制爭議的司法審查帶來了挑戰(zhàn)。一方面，法律規(guī)范確立的標(biāo)準(zhǔn)更具包容性，司法權(quán)需要通過闡釋明審查標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)涵；另一方面，規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)的行政評價空間更大，司法審查的界限更加難以把握。

通過以上的分析表明，相較于傳統(tǒng)的秩序行政，核能規(guī)制不僅在法律規(guī)范方式上更加具有包容性與靈活性，還在規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)與科學(xué)技術(shù)的發(fā)展之間建構(gòu)了法律上的關(guān)聯(lián)，其背后蘊含著規(guī)制對象的特殊性、規(guī)制權(quán)利配置基礎(chǔ)的闡明，意在為核能規(guī)制模式的轉(zhuǎn)換與行政法體系的變革提供智識上的說明。

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本詞條內(nèi)容貢獻(xiàn)者為:

王桂敏 - 高級工程師 - 環(huán)境保護(hù)部核與輻射安全中心