[科普中國]-法國核能外交

簡介在國外傳統(tǒng)的核安全研究中，“核外交”（Nuclear Diplomacy）這一術(shù)語一般應(yīng)用于四種情況。

一是冷戰(zhàn)時期，美蘇以核武器為手段所進行的威懾與對抗。

二是核武擁有國以削減核武器為目的與對手國家進行戰(zhàn)略競爭與博弈。

三是以防止核擴散為目的而開展的系列外交行動。

四是以上述第三點為基礎(chǔ)，尤指冷戰(zhàn)后國際社會阻止伊朗、朝鮮等國出于非和平目的進行核研究所開展的系列外交行動。然而，隨著民用核技術(shù)的進步，以及人們對于清潔能源的不斷追求，民用核合作（coopération nucléaire civile）數(shù)量逐年增加，于是，出于政治或經(jīng)濟目的而在國家間簽訂民用核合作協(xié)定（Accords de coopérationnucléaire）的行為也被納入“核外交”范疇。

擁有獨立核能力是法蘭西第四、第五共和國長期奉行的國策并延續(xù)至今。與此同時，在依靠自己建立獨立核威懾力量后，法國已一躍稱為全球最活躍的民用核能研發(fā)者與推廣者。在核能利用方面，法國國內(nèi)約75%的電力來源于核能發(fā)電，同時17%的電力來源于核燃料循環(huán)利用。在國際推廣方面，法國已對超過40 個國家提供了核援助，同時已與近20 個國家簽訂雙邊民用核合作協(xié)定。法國所崇尚的“核情節(jié)”（Nuclear Idiosyncrasy）不會因領(lǐng)導(dǎo)人和政黨的更替而改變，因而，在中法核能合作不斷深化的今天，系統(tǒng)考察自己的核能“老師”，不僅對我國的核工業(yè)建設(shè)有所借鑒，更為我國核能“走出去”提供經(jīng)驗支持。法國核能外交的演進法國常規(guī)能源資源有限，滿足不了工業(yè)生產(chǎn)需求。據(jù)統(tǒng)計，上世紀 50-70 年代，法國能源自給率逐年遞減，至70 年代，其能源自給率不足20%。因此，蓬皮杜（GeorgesPompidou）政府時期，法國開始重視核能的利用1。

法國的核能外交的演進經(jīng)過數(shù)十年的發(fā)展，法國的核能發(fā)電比例已占全國電力供應(yīng)的約75%，成為世界核電比例占能源供給總量最高的國家。這不僅是法國的驕傲，更大大提高了法國的能源自給率。與此同時，法國長期以來一直將核能視為清潔、低碳、安全的能源，致力于將這一理念向外推廣并出口其核能技術(shù)。法國的核能外交的演進可以劃分為三個階段，即核援助時期、謹慎拓展時期和全力推進時期。

第一階段：核援助時期（20 世紀50-70 年代末）

20 世紀50-80 年代這近30 年時間，法國共與34 個國家簽訂了核合作協(xié)定。然而，在這些協(xié)定中，許多都未曾涉及核能。相反，在這些合作伙伴國中或多或少都進行著與核武器相關(guān)的研發(fā)。例如，瑞士在1969 年簽訂《核不擴散條約》（NPT）前一直對核武器項目進行可行性研究；

第二階段：謹慎拓展時期（20 世紀70 年代末-90 年代末）1979 年3 月28 日，美國三里島核電站二號堆發(fā)生了核泄漏事故，但法國政府重申發(fā)展核能的方針不變。為了消除群眾中蔓延的恐核癥，僅1980 年就組織了二十萬人參觀核電站。時任法國總統(tǒng)德斯坦（Valéry Giscard d'Estaing）一再指出：要保證法國作為核大國和工業(yè)國家的獨立性，除了發(fā)展核能外，沒有別的辦法。

此外，在德斯坦執(zhí)政時期，法國在核軍控問題上的立場也有所松動，開始采取較為開放的態(tài)度。 因而該時期法國對外開展核能合作時更加注重核安全以及和平利用核能。例如，在和平利用核能方面，1978 年法國出于防止核擴散的考慮，宣布終止與巴基斯坦的核燃料后處理工廠的合約。

1981 年社會黨籍的密特朗（Fran?ois Mitterrand）開始執(zhí)政，這是法國左翼政黨在戰(zhàn)后首次執(zhí)政。由于同屬左翼陣營的法國共產(chǎn)黨（Parti Communiste Fran?ais）與法國總工會（Confédération Générale du Travail，CGT）都支持核電，密特朗最終也采取了支持的立場，從而打消了核能相關(guān)團體的疑慮。不過80 年代中期發(fā)生的兩大事件深刻影響著發(fā)國內(nèi)的核電政策與對外核能外交。一是1985 年綠色和平組織（Greenpeace）的彩虹戰(zhàn)士號（RainbowWarrior）被法國對外安全局（Direction Gieure，DGSE）炸沉于新西蘭，綠色和平組織是積極反核能的組織，法國民眾對此十分同情。二是翌年發(fā)生了震驚世界的切爾諾貝利事件，更是加重了法國民眾對核能的擔(dān)憂與政府效能的質(zhì)疑。但這些都未動搖左翼政府發(fā)展核能的決心。鑒于此，法國一方面堅定不移發(fā)展核能，另一方面逐漸承認核不擴散體系，因此在這一時期，法國與合作對象國往往要簽署“姊妹”協(xié)定，即既簽署和平利用核能協(xié)定，又簽署核安全合作協(xié)定。

1995 年，希拉克成功當(dāng)選法國總統(tǒng)（Jacques Chirac），這為“親核”的領(lǐng)導(dǎo)人不得不因為國內(nèi)的政治博弈而對國內(nèi)的核能政策與核能外交上作出妥協(xié)。1997 年左右共治時期，右翼聯(lián)盟總統(tǒng)希拉克（Jacques Chirac）任命左翼政黨社會黨黨魁若斯潘（Lionel Jospin）為總理，③若斯潘隨即任命反核的綠黨籍（Europe écologie – Les Verts）人士瓦內(nèi)（DominiqueVoynet）擔(dān)任國土計劃與環(huán)境部長。瓦內(nèi)一上任就關(guān)閉了一座快中子增殖反應(yīng)堆（FastBreeder Reactor）?？梢姡@一階段法國的核能發(fā)展在國內(nèi)遭遇了巨大的阻力，正因如此，其在海外推廣方面的行事也更為謹慎。

第三階段：全力推進時期（21 世紀初-至今）

進入21 世紀，伴隨著全球氣候議題的關(guān)注上升與化石燃料價格的劇烈波動，一些國家又重新開始重視核能的作用，甚至出現(xiàn)了所謂“核能復(fù)興”（Nuclear Renaissance）的說法。這為像法國這樣的老牌核大國向后發(fā)國家提供核能技術(shù)并與之合作提供了契機。2007年，右翼人民運動聯(lián)盟（Union pour un Mouvement Populaire，UMP）主席薩科齊（NicolasSarkozy）當(dāng)選法國總統(tǒng)。薩科齊極力推崇核能外交，一上任就動作頻頻。首先，創(chuàng)設(shè)核能外交的決策和實踐主體機構(gòu)。上任不滿一年，他就簽署總統(tǒng)令，成立核政策委員會（Conseilde politique nucléaire，CPN）。該委員會由總統(tǒng)親自主持，旨在促進核能“出口及國際合作”。

這一新機構(gòu)的成立充分展現(xiàn)了總統(tǒng)薩科齊對法國核能的安全性與清潔性的信心以及其謀求推廣的雄心。一個月后，法國生態(tài)、能源、可持續(xù)發(fā)展和城鄉(xiāng)規(guī)劃（地區(qū)發(fā)展）部長（Ministère de l'écologie, du Développement durable et de l’énergie）波爾洛（Jean-LouisBorloo）宣布在法國原子能委員會（Commissariat à l'énergie atomique et aux énergiesalternatives，CEA）旗下設(shè)立“法國核國際局”（Agence France Nucléaire International），主要致力于推廣與核能相關(guān)的貿(mào)易2。

其次，出臺核能外交總體規(guī)劃。2009 年10 月，薩科齊委托前法國電力集團（électricité de France，EDF）首席執(zhí)行官盧斯利（Fran?ois Roussely）撰寫了一份民用核能展望報告。報告指出，法國將在未來的經(jīng)濟合作中扮演極其重要的角色，并將占據(jù)核能市場的領(lǐng)導(dǎo)地位。報告預(yù)計，法國將在“核能市場的新裝置建設(shè)中占有極大份額”，“到2030 年新建約250 座”。

可見，薩科齊已將核能合作與貿(mào)易置于法國首要戰(zhàn)略任務(wù)之一。第三，設(shè)立國際核能學(xué)院（Institut international de l'énergie nucléaire）。2010年3 月，在巴黎國際民用核能大會上薩科齊提出建立一所國際核能學(xué)院的倡議，旨在提升法國在核能教育領(lǐng)域的能力，并促進核能教育國際合作。2011 年6 月27 日，國際核能學(xué)院在巴黎成立。

盡管其執(zhí)政期間發(fā)生了“3.11”東日本大地震及其造成的福島核電站核泄露事故，他仍然頂住國內(nèi)強大的反對核能的輿論壓力，顯示出其不可動搖的戰(zhàn)略推進決心。2011 年6 月，薩科齊在國際核能學(xué)院成立大會上宣布了國內(nèi)核能項目的大規(guī)模投資計劃，并希望通過國際核能學(xué)院的建立打通國內(nèi)與國外的安全核能推廣目標(biāo)。

2012 年5 月，社會黨人奧朗德當(dāng)選法國新一任總統(tǒng)。正如前文所述，法國的左翼政黨在歷史上有“親核”情節(jié)，然而在大選時期，由于競選需要，為迎合國內(nèi)輿論，左翼候選人紛紛作出削減核能利用率的承諾，奧朗德也不例外。

上任后，奧朗德確實應(yīng)允宣布到2025年，將核能占國家能源市場的占比從75%降到50%，該議案最終在2014 年10 月的議會表決中通過。然而，從法國國內(nèi)的經(jīng)濟狀況上來看，奧朗德為迎合政治盟友而對核能政策作出“轉(zhuǎn)軌”，其后果是非常嚴重的。一方面國內(nèi)核能需求降低，另一方面國際化石燃料價格低迷使許多能源需求國對核能的積極性降低，雙重因素的疊加導(dǎo)致法國國內(nèi)最大的核工業(yè)集團阿海琺（AREVA）已經(jīng)連續(xù)兩年巨虧，并不得不做出大規(guī)模裁員計劃。這對法國國內(nèi)的社會穩(wěn)定造成極大的沖擊。鑒于短時期內(nèi)難以擺脫對核工業(yè)的路徑依賴，法國唯有核工業(yè)“走出去”這一選擇來彌補國內(nèi)赤字。

因此，盡管在國內(nèi)的核能政策上，奧朗德相較于薩科齊做出了重大改變，但在對外核能合作上，法國則必須為之。

當(dāng)前法國核能外交的主要特點核能外交決策體系的權(quán)力集中法國針對國內(nèi)外核政策的決策權(quán)力主要掌握在一個小型的精英技術(shù)工程師集團——法國礦業(yè)團（Corps des Mines，下稱“礦業(yè)團”）手里。盡管法國總統(tǒng)和政府總理及相關(guān)部長擁有一定執(zhí)行權(quán)力，但他們卻完全依賴于礦業(yè)團的決策咨詢。事實上，核相關(guān)的議題決策甚至協(xié)商，議會的作用是無足輕重的。

法國礦業(yè)團成立于1810 年，其雇員基本來自隸屬于法國國防部的巴黎綜合理工大學(xué)（école Polytechnique）。早年該集團主要“經(jīng)營”礦業(yè)，至二戰(zhàn)時期，開始全面涉足工業(yè)生產(chǎn)。2009 年1 月16 日簽署的新法令重新定義了“法國礦業(yè)團的特殊地位”， 指出“集團”現(xiàn)附屬于經(jīng)濟部管理，能夠參與“公共政策的構(gòu)想、執(zhí)行與評估”，這賦予了其介入核議題的權(quán)力。歷史上，許多法國政府內(nèi)部的重要職務(wù)都是由礦業(yè)團成員占據(jù)，包括總統(tǒng)、總理及部長辦公室的重要顧問職位；主要核工業(yè)集團（如阿海琺AREVA）和石油集團（如道達爾TOTAL）內(nèi)部的執(zhí)行官員；國家地質(zhì)礦業(yè)研究局（Bureau de recherches géologiques etminières，BRGM）、國家放射性廢物管理機構(gòu)（Agence nationale pour la gestion des déchetsradioactifs，ANDRA）、核安全機構(gòu)（Autorité de s?reté nucléaire，ASN）等主要負責(zé)人，都來自“礦業(yè)團”。同時，法國海外涉及核戰(zhàn)略的主要職位也由“礦業(yè)團”占據(jù)，如阿?，m美國分公司總裁、法國駐英使館核參贊等。

此外，但凡政府發(fā)起的涉及能源及核政策的“委員會”或“公眾辯論”，“礦業(yè)團”就會派出一名成員作為負責(zé)人或主持辯論。因此，通常情況下公眾評論基本上對決策過程起不到任何影響，而只是作為溝通策略的一部分?！暗V業(yè)團”這一精英網(wǎng)絡(luò)在法國的核領(lǐng)域無處不在，這也是為什么即使公眾反核輿論此起彼伏，法國核政策也不會作出重大改革的原因所在。

核能決策內(nèi)部體系集權(quán)的外在表現(xiàn)就是法國總統(tǒng)在開展對外核能合作的特立獨行，這點在薩科齊時期尤為明顯。主要表現(xiàn)在：第一，作為核政策委員會（CPN）主席，薩科齊很少會受到國內(nèi)觀察的監(jiān)督；第二，法國國內(nèi)最重要的兩大國有核電集團阿?，m和法國電力（Electricité de France，EDF）的首席執(zhí)行官都由政府直接任命。因此，當(dāng)總統(tǒng)希望與外國簽訂核工業(yè)合作協(xié)定時（實際上也是國內(nèi)和利益集團的整體利益），至少從程序上不會受到太大的阻礙。

對中國的啟示盡管在政治和經(jīng)濟上，法國的核能外交方略存在著局限性，但法國確實通過核能收獲了外交成果，尤其是與其有長期民用核能合作的中國。近30 年來，中法關(guān)系雖然經(jīng)歷了各種波瀾，但唯一不變的是核能合作，可以說，民用核能合作已經(jīng)逐漸成為了中法外交關(guān)系的壓艙石。核能合作從研發(fā)、建造到后續(xù)回收等一系列工程是一項細水長流的工作，它無疑創(chuàng)造了兩國外交關(guān)系的紐帶，穩(wěn)定雙邊關(guān)系的同時也為其他領(lǐng)域的合作打開了大門。對比法國核能外交發(fā)展的艱難歷程，與之形成鮮明反差的是我國核能“走出去”的碩果頻傳。2015 年李克強總理《政府工作報告》中就明確寫道“加快實施走出去戰(zhàn)略。鼓勵企業(yè)參與境外基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)能合作，推動鐵路、電力、通信、工程機械以及汽車、飛機、電子等中國裝備走向世界，促進冶金、建材等產(chǎn)業(yè)對外投資。” 可見，核電裝備作為電力走出去的重要途徑已經(jīng)上升到國家戰(zhàn)略。因此，在做戰(zhàn)略規(guī)劃的當(dāng)前，我們更有必要審視我國的核能“老師”法國的成功與失敗的經(jīng)驗。通過對法國核能外交的經(jīng)驗總結(jié)，至少為我們提供了以下四點啟示：

第一，進一步加強核能外交決策體系與實踐主體的能力建設(shè)。相較于法國，我國核能外交主體最大的不同在于數(shù)量。正如前文所述，除去EDF，法國的核能外交的實踐主體是AREVA 的龍頭領(lǐng)導(dǎo)，而我國則是中核、中廣核和國家核電的三足鼎立，三者在研發(fā)、市、生產(chǎn)等方面各有千秋，且都是綜合性的核工業(yè)集團，因此三者幾乎不存在重組合并的可能性?，F(xiàn)階段，為確保三家企業(yè)在海外的協(xié)同推進，我們確實看到三者開始采用企業(yè)“聯(lián)合體”的形式走出去，但如何確保在企業(yè)間的利益均衡分配也就要求我們要進一步加強決策層的組織建設(shè)與能力建設(shè)。應(yīng)該說，在現(xiàn)有的多元實踐主體的情況下，我國需要更加重視核能外交決策體系的權(quán)力集中，如果沒有在三者之上的統(tǒng)一協(xié)調(diào)與領(lǐng)導(dǎo)，則很難在市場上與國際核能巨頭的競爭中占據(jù)優(yōu)勢。

第二，明確我國核能外交的階段性任務(wù)與目標(biāo)。從階段上來看，我國并未經(jīng)歷過法國最初核援助和國內(nèi)辯論的兩個階段，而直接投入到國際核能市場的浪潮中，也就是說，我國采取的是核能的國內(nèi)建設(shè)與國外推廣的并行策略。這就需要我們思考，在我們的技術(shù)和知識儲備還未完全成熟、國民對核能的認識還未達到一定深度的情況下，我們是否有“走出去”遇到困境后十足的預(yù)案。鑒于此，我國現(xiàn)階段的任務(wù)應(yīng)該繼續(xù)保持引進來與走出去并進，夯實產(chǎn)品質(zhì)量與安全性，同時在與國際核能巨頭海外共同合作時積累經(jīng)驗。此外，在國內(nèi)也要積極向國內(nèi)民眾宣傳正確的核能觀，塑造良好的輿論氛圍。

第三，平衡防擴散及和平利用核能的雙重目標(biāo)。作為國際原子能機構(gòu)（IAEA）和核供應(yīng)國集團（Nuclear Supplier Group，NSP）成員、NPT 的簽署國，中國一向支持并參與國際防核擴散的努力和相關(guān)體系的建設(shè)。同時，中國也一直指出應(yīng)全面考慮各方因素，在堅持核不擴散機制的前提下，平衡對待各方和平利用核能的愿望和要求，從而實現(xiàn)防擴散及和平利用核能的雙重目標(biāo)。法國在處理兩者關(guān)系時一方面壓制伊朗發(fā)展核武的動機，另一方面在伊朗周邊樹立核能合作的典型，推動伊朗向預(yù)期的方向轉(zhuǎn)變。然而，法國的這種處理方式遭到了許多核不擴散專家的詬病，因為民用核合作的推廣將會使更多國家獲得核方面的技術(shù)與知識，從而降低了他們有朝一日發(fā)展核武的技術(shù)成本。如今，國際社會對伊朗的制裁已基本解除，中伊兩國也已經(jīng)就未來伊朗民用核能的建設(shè)展開探討，因此，如何在與像伊朗這樣依舊是核敏感的國家開展核能外交時，做到對后者防擴散的監(jiān)管，將考驗我國核能外交的進一步發(fā)展。

第四，制定核能外交風(fēng)險管控預(yù)案。核能“走出去”是高風(fēng)險高收益的外交實踐。其風(fēng)險表現(xiàn)在：

一是出口核能技術(shù)的安全性風(fēng)險。以“華龍一號”為例，此次英國布拉德維爾B項目將采用此技術(shù)，并以防城港核電二期工程作為其參考電站。而防城港二期2015 年12月24 日才開工，這就意味著在國內(nèi)尚未形成完善經(jīng)驗基礎(chǔ)的項目，當(dāng)在國外建設(shè)時遇到技術(shù)障礙時，我們就需要對此提前制定預(yù)案；

二是地緣政治風(fēng)險。以中國與巴基斯坦的民用核合作為例，雖然出于和平利用核能的目的，但這勢必會影響到印-巴之間脆弱的核均勢，如何避免這種出于和平目的的合作變成一種地緣政治風(fēng)險需要我們有效的管控；

三是國際市場對核能需求低迷的風(fēng)險。當(dāng)前許多國家對核能的安全性依舊半信半疑，因此對其他低耗能源的研發(fā)力度很大，此外，化石能源價格在未來一段時間內(nèi)將處于低位。也就是說，當(dāng)前有多少國家有發(fā)展民用核能的意愿。綜上所述，如果我們不對可能遇到的風(fēng)險作出全面的預(yù)估，將會遇到本可以避免的困擾，而法國的核能外交為我們提供了前車之鑒。

總結(jié)通過對法國核能外交的歷史梳理及特點概括，可以從不同的維度觀察到其所存在的局限性以及對我國近年來興起的核能“走出去”可資借鑒的經(jīng)驗。應(yīng)該說，法國的核能外交是一個多元化的議題，不僅涉及法國的對外戰(zhàn)略，也反映了其動態(tài)的國內(nèi)政治文化與政治生態(tài)，同時也是其國內(nèi)-外交政策互動的標(biāo)志性議題。

政治上，法國國內(nèi)就核能優(yōu)劣的爭辯與掣肘將進一步制約其核能外交的進展。盡管法國核能外交決策體系較為集中——“礦業(yè)團”主導(dǎo)著利益取向——且“親核”總統(tǒng)往往也會憑借“個人攻勢”突破艱難萬阻，但在民主政體下，民意往往是執(zhí)政黨及領(lǐng)導(dǎo)人考慮的優(yōu)先變量。從經(jīng)驗上來看，反核的民意通常更容易激起漣漪，出于對選票的爭奪，這無疑將會制約“親核”總統(tǒng)的進一步?jīng)Q策。此外，這種國內(nèi)爭辯通過媒體的放大，在國際上也會造成潛在合作方所投來的懷疑，降低了他們與法國合作的信心。

經(jīng)濟上，國際社會對核能的使用舉棋不定以及大宗商品價格處于低位、新能源不斷發(fā)展導(dǎo)致對核能需求的降低，也反映出法國的核能技術(shù)亟待革新才能迎合市場需求。國際市場對核能的需求更多是傾向于小型、安全、可簡易組裝且價格相對低廉的反應(yīng)堆。但正由于國內(nèi)對核能安全的爭辯，法國選擇了發(fā)展大型核反應(yīng)堆技術(shù)，原因在于小型模塊化反應(yīng)堆（SMR）將會降低核生產(chǎn)企業(yè)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、增加核電站數(shù)量，從而普遍拉低整體核安全性標(biāo)準(zhǔn)。然而，現(xiàn)實情況是阿海琺已經(jīng)陷入了史無前例的低谷，到了不得不做出變革的時期。因此，發(fā)展小型核反應(yīng)堆是煥發(fā)其在國際市場競爭力的重要杠桿3。