[科普中國(guó)]-可再生能源配額制政策

介紹

在我國(guó)，“可再生能源配額制”是我國(guó)可再生能源“十五”規(guī)劃中一項(xiàng)重要的政策建議。其基本含意是，在地區(qū)電力建設(shè)中，可再生能源發(fā)電需保持或占有一定的比例。使與配額比例相當(dāng)?shù)目稍偕茉措娏靠稍诟鞯貐^(qū)（各電網(wǎng)）間交易，以解決地區(qū)間可再生能源資源的差異。

主要做法是以法律的形式規(guī)定在總電力供應(yīng)量中必須有規(guī)定比例的電力來(lái)自可再生能源。

其一，通過(guò)法律和法規(guī)的形式，保障在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)實(shí)現(xiàn)可再生能源的量化發(fā)展目標(biāo)，即保證可再生能源發(fā)電的市場(chǎng)需求；

其二，通過(guò)建立市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制達(dá)到最有效開(kāi)發(fā)利用可再生能源資源的目的；

其三，對(duì)于可再生能源發(fā)電高出常規(guī)電價(jià)的差價(jià)，應(yīng)該采用社會(huì)分?jǐn)傇瓌t，即消費(fèi)者分?jǐn)傇瓌t。誰(shuí)消費(fèi)誰(shuí)分?jǐn)?，多消費(fèi)多分?jǐn)?。充分體現(xiàn)出可再生能源發(fā)電產(chǎn)生的環(huán)境和社會(huì)價(jià)值。

國(guó)外的年度配額制度指供電商、消費(fèi)者每年必須消費(fèi)一定額度的綠色電力，未能完成的必須向國(guó)家支付一定的費(fèi)用。強(qiáng)制性年度配額制度的實(shí)施可保證綠色能源市場(chǎng)的需求，從而增強(qiáng)相關(guān)設(shè)備生產(chǎn)商和綠色能源生產(chǎn)廠商的投資和生產(chǎn)信心，調(diào)動(dòng)相關(guān)技術(shù)開(kāi)發(fā)的積極性，以便使綠色能源生產(chǎn)進(jìn)入良性循環(huán)的軌道。

綠色電力證書(shū)是國(guó)家根據(jù)綠色電力生產(chǎn)商實(shí)際入網(wǎng)電力的多少而向其頒發(fā)的證明書(shū)。購(gòu)入綠色能源證書(shū)是供電商、消費(fèi)者完成其年度配額的手段。綠色電力的價(jià)格是由基本價(jià)和能源證書(shū)價(jià)格兩部分決定的?；緝r(jià)是指普通電價(jià)格。換句話說(shuō)，供電商在供電時(shí)，及消費(fèi)者在消費(fèi)電時(shí)是分不清哪個(gè)是綠色電，哪個(gè)是普通電的。綠色電力的特殊價(jià)值只是體現(xiàn)在綠色證書(shū)上，只有綠色證書(shū)在市場(chǎng)上被售出，發(fā)電商回收了成本，綠色能源的真正價(jià)值才體現(xiàn)出來(lái)。

配額制政策的主要形式為促進(jìn)可再生能源開(kāi)發(fā)，政府設(shè)計(jì)了不同的要求供電商采購(gòu)可再生能源電力的方法，其中可再生能源配額制度( Renewables Portfolio Standards, RPS )，也稱為可交易綠色證書(shū)制度(Tradable Green Certificates, TGC)是較為常見(jiàn)的一種。在這一類型的制度下，可再生能源電力就像常規(guī)電力一樣以市場(chǎng)價(jià)格出售，而因生產(chǎn)可再生能源電力所帶來(lái)的高于傳統(tǒng)化石能源電力的成本費(fèi)用則由獨(dú)立證書(shū)市場(chǎng)上的綠色證書(shū)銷(xiāo)售額抵補(bǔ)。該制度的核心是政府或監(jiān)管部門(mén)可以通過(guò)法規(guī)強(qiáng)制要求供電企業(yè)在某個(gè)特定時(shí)間之前所銷(xiāo)售的電力中有一定最低的配額或固定比例必須來(lái)自于可再生能源。為滿足可再生能源法定要求，供電企業(yè)可以通過(guò)自己利用可再生能源發(fā)電并持有相關(guān)額度或證書(shū)，或通過(guò)從其他企業(yè)購(gòu)買(mǎi)附有額度或證書(shū)的可再生能源電力，又或者購(gòu)買(mǎi)單獨(dú)出售的可再生能源額度或證書(shū)。

可再生能源配額制政策的主要原理是，把采用可再生能源發(fā)電所包含的環(huán)境和社會(huì)收益脫離于電力本身而單獨(dú)出售，并在可再生能源電力和證書(shū)的買(mǎi)賣(mài)方中引入競(jìng)爭(zhēng)。可再生能源發(fā)電企業(yè)實(shí)現(xiàn)的總價(jià)格是由電力的市場(chǎng)價(jià)格和可再生能源證書(shū)的價(jià)格兩者組成的。

荷蘭，1996年(1998年修訂)引入了開(kāi)創(chuàng)性的“綠色標(biāo)簽”制度，受到多方關(guān)注。該制度在交易市場(chǎng)的基礎(chǔ)上，由荷蘭電力企業(yè)自愿承諾所要達(dá)到的可再生能源目標(biāo)。直到1999年底，該制度產(chǎn)生的結(jié)果還是喜憂參半，部分原因是缺乏強(qiáng)制性目標(biāo)。荷蘭的經(jīng)驗(yàn)表明，政府需要制定明確的中期和長(zhǎng)期目標(biāo)，即提供政策的可預(yù)見(jiàn)性;綠色證書(shū)的有效期應(yīng)有一定持續(xù)性，以便證書(shū)的“儲(chǔ)存”和“借用”；有必要將證書(shū)交易市場(chǎng)國(guó)際化，以提高穩(wěn)定性和市場(chǎng)的流動(dòng)性。
其他引進(jìn)可交易的可再生能源發(fā)電證書(shū)的國(guó)家包括意大利(自2002年起)、英國(guó)(自2002年起)、比利時(shí)(自2002年起)、澳大利亞(自2001年起)以及瑞典(自2003年起)，美國(guó)盡管沒(méi)有在聯(lián)邦層面上設(shè)立可再生能源配額制，但約有20個(gè)州已經(jīng)采用其各自的配額制度。也有些國(guó)家已推遲或放棄了該計(jì)劃，如奧地利和丹麥。1

配額制政策的優(yōu)勢(shì)可再生能源配額制政策的主要好處，在于它提高了靜態(tài)和動(dòng)態(tài)效率。低成本生產(chǎn)企業(yè)有更好的機(jī)會(huì)在綠色證書(shū)市場(chǎng)上出售他們的證書(shū)。這對(duì)于區(qū)域性分布的發(fā)電企業(yè)不再受他們當(dāng)?shù)刭Y源可獲得性和技術(shù)可能性限制有積極作用。

配額制政策設(shè)置了長(zhǎng)期的比較激進(jìn)的可再生能源發(fā)展目標(biāo)，除了能為發(fā)電企業(yè)提供較為穩(wěn)定的外部政策環(huán)境以外，還會(huì)帶來(lái)更好的適應(yīng)可再生能源發(fā)展的電網(wǎng)規(guī)劃以及其他促進(jìn)可再生能源發(fā)展的必要條件。如果可再生能源配額制政策不僅僅被理解為是一種反映外部成本和效益的手段，而且也是作為支持新興技術(shù)商業(yè)化和能源供給多樣性的機(jī)制，它可以被調(diào)整以促進(jìn)更為廣泛的可再生能源的發(fā)展，那么不同的可再生能源技術(shù)需要?jiǎng)澐指髯缘牡燃?jí)。這樣至少可以避免擠出一些更昂貴的，或是欠發(fā)達(dá)的技術(shù)。當(dāng)要維持該制度內(nèi)在的最低成本機(jī)制時(shí)，會(huì)出現(xiàn)證書(shū)市場(chǎng)的流動(dòng)性減弱的問(wèn)題。交易單一證書(shū)的證書(shū)交易市場(chǎng)將被劃分為更小的風(fēng)力、生物能、光伏發(fā)電的獨(dú)立證書(shū)交易市場(chǎng)。在各種技術(shù)等級(jí)上相互競(jìng)爭(zhēng)的技術(shù)選擇最終是個(gè)政治決策。原則上可以這樣認(rèn)為，如果具有較低社會(huì)生態(tài)和經(jīng)濟(jì)影響的相對(duì)昂貴的技術(shù)被列入該制度，而不進(jìn)行等級(jí)劃分，這些技術(shù)將不可能競(jìng)爭(zhēng)成功。這種技術(shù)等級(jí)的劃分不僅能增加能源供應(yīng)的多樣性，還可降低能源制度對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和自然環(huán)境造成的不良總體影響。

配額制政策的缺陷首先，它在政策設(shè)計(jì)上存在缺陷。其一方面體現(xiàn)在政策的覆蓋面上。例如，配額制在美國(guó)僅停留在各個(gè)州的層面上，而不同的州對(duì)于合格的可再生資源有不同的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于其生產(chǎn)有不同的規(guī)則，并且對(duì)于可再生能源證書(shū)是否可以獨(dú)立交易的規(guī)定也不一致，這些都會(huì)導(dǎo)致可再生能源市場(chǎng)某種程度的分割。

通過(guò)建立一個(gè)覆蓋面更廣的配額制政策(如在美國(guó)擴(kuò)展到聯(lián)邦層面)，雖然可以解決市場(chǎng)分割問(wèn)題，但是也會(huì)引發(fā)新的問(wèn)題。例如，美國(guó)東南部各州被看作是缺乏可再生能源的地區(qū)，如果采用聯(lián)邦層面的配額制政策，這些地區(qū)的發(fā)電企業(yè)就可能面臨長(zhǎng)期的綠色證書(shū)凈購(gòu)買(mǎi)的狀況，從而嚴(yán)重影響這些發(fā)電企業(yè)的盈利能力。另一方面，配額目標(biāo)的設(shè)定和綠色證書(shū)交易體系的設(shè)計(jì)都是非常復(fù)雜的過(guò)程，而管理機(jī)構(gòu)往往傾向于設(shè)置一個(gè)較為激進(jìn)的目標(biāo)，如果這些目標(biāo)不可及或不現(xiàn)實(shí)，就可能導(dǎo)致大多數(shù)發(fā)電企業(yè)即使非常努力，花費(fèi)大量投資，也無(wú)法達(dá)到配額制政策所要求的可再生能源比例，這樣會(huì)挫傷發(fā)電企業(yè)投資可再生能源的積極性。同時(shí)，這種比較激進(jìn)的政策會(huì)導(dǎo)致電力成本上漲并由此損害整個(gè)經(jīng)濟(jì)體，反而導(dǎo)致社會(huì)對(duì)可再生能源電力的抵觸。

其次，無(wú)差異的配額系統(tǒng)并不鼓勵(lì)未成熟技術(shù)的發(fā)展，它的缺點(diǎn)是低成本的可再生能源發(fā)電技術(shù)可能會(huì)迫使高成本的技術(shù)退出市場(chǎng)。例如，在美國(guó)得克薩斯州，風(fēng)電容量顯著上升，而太陽(yáng)能發(fā)電相比傳統(tǒng)發(fā)電仍沒(méi)有價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。在英國(guó)，可再生能源義務(wù)(Renewable Obligation，以下簡(jiǎn)稱為RO)體系下大部分發(fā)展可再生能源的活動(dòng)被局限于陸上風(fēng)電和垃圾填埋氣發(fā)電。這意味著市場(chǎng)發(fā)展和其他技術(shù)的學(xué)習(xí)曲線效益將被限制。2

另外，實(shí)施配額制管理的復(fù)雜性將導(dǎo)致較高的管制成本。配額制政策的操作比較復(fù)雜，而且需要有效的監(jiān)督和強(qiáng)有力的處罰措施，這些都加大了管制成本。3