[科普中國]-農(nóng)業(yè)保護(hù)政策

基本概念

對農(nóng)業(yè)保護(hù)政策的含義，理論界有不同的觀點，可以分為兩大類1：

(1)狹義的農(nóng)業(yè)保護(hù)政策：這種對農(nóng)業(yè)保護(hù)政策的界定通常強調(diào)農(nóng)產(chǎn)品邊境保護(hù)、價格支持和生產(chǎn)資料補貼等方面，代表性的有：日本學(xué)者速水佑次郎、神門善久在《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)論》(中國農(nóng)業(yè)出版社，1986 版。)中提到：所謂農(nóng)業(yè)保護(hù)政策是指政府介入農(nóng)產(chǎn)品或生產(chǎn)資料市場，將農(nóng)產(chǎn)品價格提高到市場均衡價格以上，或降低農(nóng)戶的生產(chǎn)資料使用成本，甚至以直接支付的方式，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者收益的政策。

(2)廣義的農(nóng)業(yè)保護(hù)政策：這種觀點認(rèn)為，農(nóng)業(yè)保護(hù)政策的目標(biāo)包括提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力、增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者收入、保護(hù)糧食安全等多方面。在具體政策上不僅包括邊境政策、價格干預(yù)政策和收入支持政策，還包括諸如農(nóng)業(yè)科技支持，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施等與促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展相關(guān)的其他政策和措施。代表性的有：潘盛洲在《農(nóng)業(yè)保護(hù)政策的比較研究》(中國農(nóng)業(yè)出版社，1999 年版。)中提到：農(nóng)業(yè)支持政策和保護(hù)是指在國民經(jīng)濟(jì)運行過程中，政府為確保農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)作用，使農(nóng)業(yè)的發(fā)展與國民經(jīng)濟(jì)其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展相適應(yīng)，以便實現(xiàn)整個國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、協(xié)調(diào)、快速發(fā)展而采取的一系列保護(hù)和支持農(nóng)業(yè)的政策的綜合；李建平在《我國農(nóng)業(yè)保護(hù)政策研究》(人民出版社，2007 年版。)中提到：在市場經(jīng)濟(jì)條件下，為了實現(xiàn)農(nóng)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，進(jìn)而促進(jìn)農(nóng)業(yè)與工業(yè)發(fā)展相適應(yīng)并有效地支撐國民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展，而對農(nóng)業(yè)采取的一系列保護(hù)和支持政策的總和。1

理論依據(jù)(一)市場失靈

1.農(nóng)業(yè)的外部性：所謂外部性，是指某種經(jīng)濟(jì)活動能使他人得到附帶的利益或使他人受到損害，而受益人或受害人無需付出相應(yīng)的報酬或無法得到賠償?shù)默F(xiàn)象。

2.農(nóng)業(yè)的外部性有正有負(fù)，涉及許多方面。從農(nóng)業(yè)對生態(tài)環(huán)境的外部性來看，正的外部性包括形成的農(nóng)業(yè)景觀、生物多樣性保持、二氧化碳吸收、控制洪水等；負(fù)的外部性包括水土流失、水資源耗竭、地表水和地下水污染、野生動植物棲息地喪失、農(nóng)業(yè)化學(xué)品污染等。從農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟(jì)外部性來看，包括經(jīng)濟(jì)緩沖作用、國土空間上平衡發(fā)展、確保農(nóng)村活力等，從農(nóng)業(yè)的社會外部性來看，包括社會的穩(wěn)定作用、確保農(nóng)業(yè)勞動力就業(yè)、社會福利替代等。在沒有特定政策干預(yù)和特殊制度安排的情況下，經(jīng)濟(jì)活動主體既沒有獲得來自正外部性的經(jīng)濟(jì)補償，也沒有負(fù)擔(dān)所應(yīng)承擔(dān)的相關(guān)費用，即市場及價格機制沒有反映或沒有全面反映這一經(jīng)濟(jì)活動的全部成本或收益，從整個社會來看，資源配置無法達(dá)到最佳狀態(tài)，從而引起社會福利的下降。農(nóng)業(yè)外部性的出現(xiàn)取決于多種因素，特別是農(nóng)業(yè)的生態(tài)環(huán)境外部性取決于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的類型、使用的農(nóng)業(yè)技術(shù)、作物品種、集約水平、農(nóng)業(yè)資源狀況以及產(chǎn)權(quán)制度等多種因素。農(nóng)業(yè)對于經(jīng)濟(jì)緩沖、扶貧、農(nóng)業(yè)勞動力就業(yè)以及社會福利替代所具有的外部性，在很大程度上取決于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。一般而言，發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，農(nóng)業(yè)人口比重較大，農(nóng)村社會保障體系缺乏，農(nóng)村貧困問題較嚴(yán)重，農(nóng)業(yè)對于經(jīng)濟(jì)緩沖、扶貧、農(nóng)業(yè)勞動力就業(yè)以及社會保障替代具有較大的正外部效應(yīng)。

(二)農(nóng)業(yè)的公共產(chǎn)品性

所謂公共產(chǎn)品，是指具有非排他性和非競爭性的產(chǎn)品。所謂非排他性，是指即使某一經(jīng)濟(jì)主體沒有支付相應(yīng)的費用，也無法將他排除對這一產(chǎn)品的消費之外；所謂非競爭性，是指他所具有的不會因某一主體的消費而減少其他主體對這一產(chǎn)品的消費量。同時具有非排他性和非競爭性的產(chǎn)品被稱為純公共產(chǎn)品，而只具備這兩個特性中的一個的產(chǎn)品則被稱為準(zhǔn)公共產(chǎn)品。農(nóng)業(yè)多功能性所提供的許多非商品產(chǎn)出具有不同程度的非排他性和非競爭性，既具有公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品的部分特性。因為農(nóng)業(yè)的非商品產(chǎn)出不同于商品產(chǎn)出，對其很難進(jìn)行產(chǎn)權(quán)界定，他作為農(nóng)業(yè)的溢出效應(yīng)對生產(chǎn)者以外的其他人發(fā)生影響或使其受益，難以排除特定的人不支付報酬就不讓他消費，因而在其作用范圍內(nèi)具有非排他性；由于其影響或受益范圍因非商品產(chǎn)出的不同而不同，因而農(nóng)業(yè)非商品產(chǎn)出在不同的范圍內(nèi)具有不同程度的非排他性。農(nóng)業(yè)非商品產(chǎn)出的特點也決定了其具有不同程度的非競爭性，如糧食安全所帶來的社會穩(wěn)定，良好環(huán)境所帶來的生活高質(zhì)量，生物多樣性所帶來的選擇價值和存在價值等。在一定程度上，一個人對這些非商品產(chǎn)出的消費不會影響其他人對它們的消費，即具有不同程度的非競爭性，因而社會不應(yīng)該排除任何人消費該商品的權(quán)力。農(nóng)業(yè)非商品產(chǎn)出的公共產(chǎn)品性，提出了政府實施農(nóng)業(yè)保護(hù)政策的必要性。

(三)農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性

在與其他產(chǎn)業(yè)的競爭中，農(nóng)業(yè)處于相對不利的地位。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的用地不斷增加，地價不斷上漲，土地用于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的報酬遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)業(yè)，使農(nóng)地的流失不斷增加；由于農(nóng)業(yè)的比較利益低下，使得農(nóng)業(yè)中的資金和較高素質(zhì)的勞動力流向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，造成農(nóng)業(yè)的資金短缺和高素質(zhì)勞動力的缺乏，農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁不足；相對于新興的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)來說，農(nóng)業(yè)科研周期較長，技術(shù)進(jìn)步相對緩慢，農(nóng)業(yè)剩余勞動力的轉(zhuǎn)移又相對滯后于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值份額的提高，使得農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率比較低；農(nóng)產(chǎn)品的需求彈性較小，恩格爾定律的作用，農(nóng)產(chǎn)品不耐儲運等特點，使得農(nóng)業(yè)的貿(mào)易條件不斷惡化，農(nóng)民收入增長乏力，農(nóng)民與非農(nóng)業(yè)就業(yè)者的收入差距拉大。這說明農(nóng)業(yè)具有天生的弱質(zhì)性，要解決這些問題必須依靠政府對農(nóng)業(yè)的保護(hù)。

(四)農(nóng)業(yè)的不穩(wěn)定性

首先，由于農(nóng)業(yè)的自然再生產(chǎn)與經(jīng)濟(jì)再生產(chǎn)交織在一起，使得農(nóng)業(yè)受自然條件影響很大，而自然條件是變化無常的，因此農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也相對不穩(wěn)定；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)本身具有周期性，并且生產(chǎn)周期長，生產(chǎn)不易調(diào)整，也會導(dǎo)致農(nóng)業(yè)的波動。其次，由于宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化或不景氣，對農(nóng)業(yè)造成沖擊。如加入世貿(mào)組織以后，農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易趨于自由化，國內(nèi)農(nóng)業(yè)受到國際市場的沖擊而出現(xiàn)較大的波動；經(jīng)濟(jì)不景氣時，勞動力市場受到?jīng)_擊，農(nóng)業(yè)剩余勞動力轉(zhuǎn)移困難，農(nóng)民收入減少；而在經(jīng)濟(jì)景氣時，又出現(xiàn)大量勞動力涌向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，由于比較利益的驅(qū)使可能會出現(xiàn)耕地的撂荒。再次，由于土地等自然條件的限制和動植物本身生物學(xué)特性的制約，使得農(nóng)產(chǎn)品的短期供給彈性比較小，但由于人們對農(nóng)產(chǎn)品的需求剛性，價格對供給量的反應(yīng)卻非常敏感；同時農(nóng)產(chǎn)品的需求彈性更小，難以實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品的市場供需均衡。當(dāng)某些因素導(dǎo)致價格和產(chǎn)量一定程度的波動時，會產(chǎn)生蛛網(wǎng)效應(yīng)。另外，農(nóng)產(chǎn)品價格與供給間的互動關(guān)系還受動植物生理機能的影響，由于農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)周期較長，許多農(nóng)民對價格的反應(yīng)又具有滯后性，市場的自行調(diào)節(jié)難以使農(nóng)產(chǎn)品的供給及時追隨市場價格的變化，會造成農(nóng)產(chǎn)品短缺和過剩效應(yīng)的放大，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)生更大的波動。最后，農(nóng)產(chǎn)品大多具有易腐性，不耐久藏，且儲藏費用高，所以收獲后應(yīng)立即出售，即使市場價格低廉也必須出清；反之，產(chǎn)品稀少時，雖然市價高，但在本期內(nèi)無多余庫存供應(yīng)市場，無法滿足市場需求。因此，農(nóng)產(chǎn)品一經(jīng)產(chǎn)出，其供給即已確定。農(nóng)業(yè)的不穩(wěn)定性要求政府要建立農(nóng)業(yè)保護(hù)政策。

政策分類以 WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)議》的內(nèi)容為參照，對農(nóng)業(yè)保護(hù)政策進(jìn)行以下分類:1

(1)邊境保護(hù)政策。關(guān)稅和非關(guān)稅政策以及動植物的進(jìn)出口安全檢疫，如進(jìn)口關(guān)稅、配額、出口補貼等。

(2)“黃箱”政策。主要是指政府對國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品市場價格的干預(yù)政策以及對農(nóng)業(yè)投入品或要素的補貼政策，包括保證價格(目標(biāo)價格)、最低保護(hù)價格、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料補貼、農(nóng)產(chǎn)品營銷貸款補貼等。

(3)“綠箱”政策。包括：①一般性政府服務(wù)(農(nóng)業(yè)科技研究、病蟲害控制、培訓(xùn)、技術(shù)推廣與咨詢服務(wù)、檢驗、營銷與促銷、基本建設(shè)服務(wù)等)；②出于食物安全目的的公共儲備；③國內(nèi)食品援助；④對生產(chǎn)者的直接支付；⑤不掛鉤的收入支付；⑥政府參與的收入保險計劃；⑦自然災(zāi)害救濟(jì)支付；⑧通過生產(chǎn)者退休計劃提供的結(jié)構(gòu)調(diào)整援助；⑨通過資源輪休提供的結(jié)構(gòu)調(diào)整援助；⑩通過投資援助提供的結(jié)構(gòu)調(diào)整計劃；環(huán)境保護(hù)計劃下的支付；區(qū)域援助計劃下的支付。

(4)其他影響農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策措施。如土地政策、生產(chǎn)者組織化程度等。上述政策措施，有些政策不只單獨影響P 和Q，而是對二者均有影響，分類時，根據(jù)其對P、Q 影響的重要程度進(jìn)行劃分，比如，最低保護(hù)價格政策既影響價格又影響產(chǎn)量，但是它首先影響的是價格，諸如此類。

進(jìn)而，在農(nóng)業(yè)保護(hù)政策的分類上可以分為首先影響農(nóng)產(chǎn)品價格P 的政策和首先影響農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量Q 的政策兩類。1

實施原因從各國農(nóng)業(yè)保護(hù)政策發(fā)展歷史來看，都是在其農(nóng)業(yè)受到國外競爭威脅或在本國農(nóng)業(yè)比較優(yōu)勢明顯下降、受到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)比較優(yōu)勢擠壓時實施的。1

例如，1815 年英國實行的谷物法就是這一觀點的起源，也是學(xué)界認(rèn)為的農(nóng)業(yè)保護(hù)政策的鼻祖。它規(guī)定：在英國糧價每夸特低于80 先令時，禁止糧食進(jìn)口。只有在達(dá)到這種價格或超出這一價格的情況下，才許可從國外輸入糧食。該政策的背景就是英國農(nóng)業(yè)受到了美國等其他國家農(nóng)業(yè)的激烈競爭。

再從美國農(nóng)業(yè)保護(hù)政策看，戰(zhàn)后美國的農(nóng)業(yè)一直在世界處于優(yōu)勢地位，但是，相比其工業(yè)和信息產(chǎn)業(yè)的飛速進(jìn)步，農(nóng)業(yè)的比較優(yōu)勢下降明顯。為了保護(hù)農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位和農(nóng)民的利益，美國也采取了高水平的農(nóng)業(yè)保護(hù)政策。

總體上看，各國實施農(nóng)業(yè)保護(hù)政策主要出于以下幾個原因：

(1)糧食安全需要。糧食等食品是人類生存的必需品，而糧食的唯一來源就是農(nóng)業(yè)，這決定了農(nóng)業(yè)是人類生存和發(fā)展不可或缺的部門。當(dāng)今，一個國家或地區(qū)雖然可以從國際市場大量進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品，但若農(nóng)業(yè)完全依賴國際市場，在關(guān)鍵時期必然因此受制于人，不利于國家安全和社會穩(wěn)定。

(2)農(nóng)業(yè)特殊性的要求。首先，農(nóng)業(yè)是長周期高風(fēng)險行業(yè)。農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)周較長，通常只能根據(jù)上期市場情況決定本期生產(chǎn)，中途很難調(diào)整，不能像大多數(shù)其他行業(yè)一樣隨時調(diào)整生產(chǎn)策略。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)既對氣候依賴明顯，農(nóng)產(chǎn)品價格又缺乏彈性導(dǎo)致農(nóng)業(yè)面臨氣候、市場雙重風(fēng)險。

其次，農(nóng)業(yè)相對其他產(chǎn)業(yè)處于弱勢地位。不論從資金回報率和資金回報周期來看，農(nóng)業(yè)相對于工業(yè)和服務(wù)業(yè)都處于劣勢。從發(fā)展的角度看，農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步，雖然能夠提高農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量，但受到農(nóng)產(chǎn)品需求彈性較小的影響，會出現(xiàn)農(nóng)業(yè)收入下降的現(xiàn)象，需要政府支持和保護(hù)。

最后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有正外部性。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是植物性生產(chǎn)，健康科學(xué)的農(nóng)業(yè)可以提供良好的自然環(huán)境，凈化水源和空氣，維護(hù)生物多樣性。

(3)實施農(nóng)業(yè)保護(hù)的其他原因。農(nóng)業(yè)和其他行業(yè)相比仍是勞動密集型產(chǎn)業(yè)，它解決了大量人口的就業(yè)問題，在發(fā)展中國家尤為如此；還有出于防止病蟲害傳播和“生態(tài)入侵”、保持生物多樣性的目的、平衡國際收支、維護(hù)食品安全以及政治市場需求等原因，都需要政府對農(nóng)業(yè)進(jìn)行支持和保護(hù)。1

戰(zhàn)略調(diào)整根據(jù)WTO保護(hù)框架，我國農(nóng)業(yè)保護(hù)政策應(yīng)從以下幾方面進(jìn)行戰(zhàn)略調(diào)整。2

1.農(nóng)業(yè)保護(hù)政策制度化。我國在扶農(nóng)立法、監(jiān)督和管理方面，與發(fā)達(dá)國家有很大差距。大多數(shù)發(fā)達(dá)國家尤其是美國對農(nóng)業(yè)保護(hù)制定了周密和詳盡的法規(guī)，而且形成了每五年修訂一次立法的制度，從而使美國等發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)保護(hù)有了根本的保證。對農(nóng)業(yè)實施保護(hù)，其收益不在實施的當(dāng)年而在于對其滯后效應(yīng)的獲取，而農(nóng)業(yè)保護(hù)的當(dāng)期一般又處在農(nóng)業(yè)供給過剩之時，這個特點往往使人們因當(dāng)前農(nóng)業(yè)的樂觀形勢而對農(nóng)業(yè)保護(hù)的必要性產(chǎn)生懷疑。而一旦農(nóng)業(yè)保護(hù)開始削弱，其后遺癥往往要等一年甚至幾年后才會顯現(xiàn)，在那個時候再重新實施農(nóng)業(yè)保護(hù)，必須等一年甚至幾年后才會產(chǎn)生收益，這樣必然會造成農(nóng)業(yè)發(fā)展過程因農(nóng)業(yè)保護(hù)政策和措施的搖擺不定而出現(xiàn)震蕩。因此，要使農(nóng)業(yè)保護(hù)政策保持必要的連續(xù)性，就必須有法律上的保證，必須制定關(guān)于農(nóng)業(yè)保護(hù)的相關(guān)法律及建立執(zhí)行這些法律的基本制度。

2.農(nóng)業(yè)保護(hù)結(jié)構(gòu)最優(yōu)化。農(nóng)業(yè)涉及的部門廣泛，產(chǎn)品繁多，要適應(yīng)WTO規(guī)則，要適應(yīng)農(nóng)產(chǎn)品國際貿(mào)易自由化趨勢，就不可能進(jìn)行全面保護(hù)，必須有選擇有重點地進(jìn)行保護(hù)。因此，在選擇農(nóng)業(yè)保護(hù)對象，確定農(nóng)業(yè)保護(hù)結(jié)構(gòu)時，必須結(jié)合WTO規(guī)則和考慮農(nóng)產(chǎn)品國際市場的比較優(yōu)勢和重要性，只有不具備比較優(yōu)勢同時又是高度重要性的產(chǎn)品，才是農(nóng)業(yè)保護(hù)政策的對象。從當(dāng)前我國農(nóng)產(chǎn)品的現(xiàn)實來看，我國農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整方向是：鑒于糧食對國家穩(wěn)定的特殊重要性，必須把保護(hù)糧食生產(chǎn)作為農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的一個重點。除糧油外，把不具備競爭優(yōu)勢的產(chǎn)品生產(chǎn)減少到最低安全水準(zhǔn)，同時將用于這些產(chǎn)品生產(chǎn)的資源轉(zhuǎn)向有競爭優(yōu)勢的產(chǎn)品生產(chǎn)上來，大力發(fā)展具有比較優(yōu)勢的產(chǎn)品，如水產(chǎn)品、畜產(chǎn)品、水果、蔬菜、鮮花、飲料、罐裝食品以及有傳統(tǒng)優(yōu)勢或地域特色的經(jīng)濟(jì)作物，以擴大具有競爭優(yōu)勢產(chǎn)品的國際市場，實現(xiàn)國內(nèi)農(nóng)業(yè)有限資源的合理配置。為此，以加入WTO為契機，我們要積極發(fā)展優(yōu)質(zhì)、高產(chǎn)、適應(yīng)性強、抗逆強的農(nóng)作物品種和畜禽良種，改善我國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和品種結(jié)構(gòu)，提高農(nóng)畜產(chǎn)品產(chǎn)量和質(zhì)量，增強我國農(nóng)產(chǎn)品在國際市場上的競爭力。同時，以優(yōu)良農(nóng)作物品種為龍頭，采用“公司+農(nóng)戶”的農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式，把農(nóng)戶組織起來，形成包括生產(chǎn)、加工、保鮮、包裝、儲運和銷售等全過程的產(chǎn)業(yè)鏈，加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的進(jìn)程，提高我國農(nóng)業(yè)的整體效率，促使我國農(nóng)業(yè)從此走上良性發(fā)展的軌道。

3.農(nóng)業(yè)保護(hù)方式的多樣化。我國的農(nóng)業(yè)保護(hù)要充分利用WTO規(guī)則的政策，采取多樣化的保護(hù)方式。具體來說，有如下幾個方面：

(1)充分利用WTO“綠箱政策”，加大“綠箱政策”范圍的政策措施的保護(hù)力度。主要包括：一般性政府服務(wù)如農(nóng)業(yè)科研、病蟲害控制、培訓(xùn)、推廣與咨詢服務(wù)、檢疫、市場促銷、基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)等；食物安全目的的公共儲備；國內(nèi)食品援助；與生產(chǎn)不掛鉤的收入支持，自然災(zāi)害救濟(jì)支付；通過投資提供的結(jié)構(gòu)調(diào)整計劃；地區(qū)援助計劃；通過生產(chǎn)休耕計劃提供的結(jié)構(gòu)調(diào)整援助；通過資源休閑計劃提供的結(jié)構(gòu)調(diào)整援助；環(huán)境規(guī)劃計劃等等。

(2)建立農(nóng)產(chǎn)品緩沖儲備體系。農(nóng)產(chǎn)品緩沖儲備體系是西方發(fā)達(dá)農(nóng)業(yè)國家普遍實行的鼓勵農(nóng)民自己儲存農(nóng)產(chǎn)品的政策，是保證農(nóng)產(chǎn)品供給安全、平抑價格波動的重要手段。其基本內(nèi)容是：政府付給農(nóng)民一定的儲存費用，由農(nóng)民儲存其產(chǎn)品，并對谷物等農(nóng)產(chǎn)品預(yù)先規(guī)定“釋放價格”和“號令價格”，當(dāng)農(nóng)產(chǎn)品價格低于釋放價格時，農(nóng)民不能隨便出售，當(dāng)市場價格高于釋放價格而低于號令價格時，政府不再支付儲存費用，而當(dāng)市場價格高于號令價格時，農(nóng)民就必須在一定時間內(nèi)出售其農(nóng)產(chǎn)品，并歸還無追索權(quán)貸款。因此，要按照國際慣例，建立農(nóng)產(chǎn)品緩沖儲備體系，包括商業(yè)儲備和專項儲備。糧食專項儲備最低儲備率應(yīng)為國內(nèi)糧食年消費量的5—6%，商業(yè)儲備應(yīng)達(dá)到年消費量的12%。

(3)確立制度化的農(nóng)業(yè)投入體系，強化農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)。首先，大量增加國家財政對農(nóng)業(yè)的支持力度，財政支出重點應(yīng)放在跨區(qū)域性的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、重大農(nóng)業(yè)科學(xué)基礎(chǔ)研究和農(nóng)業(yè)科技推廣、農(nóng)用工業(yè)以及重要的農(nóng)業(yè)開發(fā)項目等；其次，發(fā)揮政策性金融機構(gòu)的作用，政府必須針對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特點和在不同時期、不同情況下政府的支持與鼓勵重點，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)分別制定必要的金融扶持政策；第三，建立國家農(nóng)業(yè)建設(shè)保護(hù)基金。

(4)建立農(nóng)業(yè)保險制度，增強農(nóng)業(yè)抵抗風(fēng)險能力。農(nóng)業(yè)保險是世界大多數(shù)國家實施農(nóng)業(yè)保護(hù)的一項非常重要的手段和方式。為減輕自然災(zāi)害給農(nóng)民可能造成的風(fēng)險損失，西方發(fā)達(dá)農(nóng)業(yè)國政府對從事農(nóng)業(yè)保險的機構(gòu)提供大規(guī)模的保費補貼，從而使農(nóng)民能以較低保險費普遍參加農(nóng)業(yè)保險。因此，隨著加入WTO，我國必須改革我國的農(nóng)業(yè)保險制度，把農(nóng)業(yè)保險制度建設(shè)列入政府農(nóng)業(yè)宏觀政策的議事日程，建立符合我國實際的農(nóng)業(yè)保險制度，充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險在促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展方面的重要作用。比如，設(shè)立專業(yè)性的農(nóng)業(yè)保險公司；中央財政每年按一定比例撥付資金建立國家農(nóng)業(yè)保險基金，對農(nóng)業(yè)保險進(jìn)行補貼等。條件好的地區(qū)可由商業(yè)保險公司與地方政府聯(lián)合經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險，這有利于增強農(nóng)民的保險意識，提高農(nóng)業(yè)和農(nóng)民抗風(fēng)險能力，調(diào)動地方和農(nóng)民的積極性。

(5)充分利用特殊保障條款，進(jìn)行農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易控制。目前，我國對農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易的控制主要是通過許可證配額及進(jìn)口專營等非關(guān)稅手段實現(xiàn)的，加入WTO后，我國要按照有關(guān)規(guī)定在約定時間內(nèi)參照執(zhí)行。但我國可根據(jù)WTO規(guī)定的“特殊保障條款”等保障措施，掌握控制市場開放風(fēng)險的主動權(quán)。關(guān)稅配額管理制度實際是WTO允許存在的進(jìn)口保護(hù)的過渡措施，承諾的準(zhǔn)入量只是市場準(zhǔn)入的機會，而不是最低購買義務(wù)。對于關(guān)稅配額量的執(zhí)行，WTO并無任何強制性要求，從關(guān)稅配額管理制度實際執(zhí)行的情況來看，自1995年以來，大部分成員國只完成關(guān)稅配額準(zhǔn)入量的66%。因此，我國可以在過渡期間，要用好用活配額管理制度對我國有利的一面，逐漸地、有步驟地放開農(nóng)產(chǎn)品市場，使配額管理成為保護(hù)我國農(nóng)產(chǎn)品的手段之一。

(6)建立健全農(nóng)業(yè)保護(hù)的中介和載體，完善農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系。市場體系是發(fā)展農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，也是政府實施農(nóng)業(yè)保護(hù)的中介和載體。因此，在制定市場進(jìn)入法則，通過法律法規(guī)約束各市場主體的行為，加強“軟件”建設(shè)的同時，還要加大力度，通過建立農(nóng)村社區(qū)性合作經(jīng)濟(jì)組織和專業(yè)合作組織，為農(nóng)民解決一些僅靠自身力量無法解決的新問題，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供完備的服務(wù)；通過建立建全全國農(nóng)村信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，為農(nóng)民提供具有超前性、準(zhǔn)確性、指導(dǎo)性的信息，讓農(nóng)民根據(jù)這些信息去決定各自的生產(chǎn)計劃和銷售形式。