《北京市土壤污染防治條例》出臺(tái)背景是什么？有哪些亮點(diǎn)和北京特色？專(zhuān)家解讀

北京市近日出臺(tái)了《北京市土壤污染防治條例》(下稱(chēng)《條例》)，將原有的《北京市土壤污染防治工作方案》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《方案》)上升到法律高度，讓北京的土壤污染防治更有力度。

出臺(tái)《條例》的背景是什么?作為一部地方性法規(guī)，《條例》如何與上位法銜接?《條例》又有哪些亮點(diǎn)和北京特色?為回答這些問(wèn)題，記者專(zhuān)訪(fǎng)了首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院教授、環(huán)境與經(jīng)濟(jì)法治研究中心主任高桂林。

“防治土壤污染是可持續(xù)發(fā)展的應(yīng)有之義”

土壤是生物賴(lài)以生存的棲息地，是極其重要的自然資源，關(guān)乎人民群眾的身體健康與生命安全，但在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的同時(shí)，人類(lèi)活動(dòng)對(duì)土壤環(huán)境造成了嚴(yán)重的負(fù)面影響。保障土壤環(huán)境質(zhì)量、加強(qiáng)土壤污染防治是經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展的應(yīng)有之義。

在此背景下，北京市出臺(tái)了《條例》。《條例》共六章五十七條，分為總則，規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、詳查和監(jiān)測(cè)，預(yù)防和保護(hù)，風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)，法律責(zé)任，附則，對(duì)當(dāng)前北京市土壤污染防治管理體制進(jìn)行了完善。

其實(shí)早在2017年，北京市人民政府曾印發(fā)《方案》，以改善土壤環(huán)境質(zhì)量為核心，以保障人居環(huán)境、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和飲用水水質(zhì)安全為重點(diǎn)，建構(gòu)起北京市土壤污染防治體系，以促進(jìn)土壤資源永續(xù)利用。

“《條例》不僅是對(duì)《方案》的法律化，而且進(jìn)一步明確、細(xì)化了土壤環(huán)境的預(yù)防和保護(hù)、風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)等措施，完善、落實(shí)了土壤污染的法律責(zé)任?！备吖鹆种赋?。

《條例》是對(duì)上位法的細(xì)化與補(bǔ)充

《土壤污染防治法》為《條例》關(guān)聯(lián)最緊密的上位法，《條例》是對(duì)《土壤污染防治法》的細(xì)化與補(bǔ)充。

高桂林指出，《條例》一方面補(bǔ)充了土壤污染的防治原則?！稐l例》第3條在《土壤污染防治法》所規(guī)定原有的預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先、分類(lèi)管理、風(fēng)險(xiǎn)管控、污染擔(dān)責(zé)、公眾參與的原則基礎(chǔ)上，新增了“安全利用”原則，并強(qiáng)調(diào)強(qiáng)化多污染物協(xié)同控制和區(qū)域協(xié)同治理。

“另一方面，《條例》細(xì)化了職能部門(mén)的工作范圍?！锻寥牢廴痉乐畏ā芬?guī)定了地方人民政府各相關(guān)部門(mén)對(duì)土壤污染防治具有監(jiān)督管理的職能，但對(duì)具體工作范圍未作出明確規(guī)定?！稐l例》則對(duì)規(guī)劃自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、園林綠化、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、水務(wù)、應(yīng)急管理、經(jīng)濟(jì)和信息化等部門(mén)的職權(quán)范圍作出了明確及具體的規(guī)定?！?/p>

此外，高桂林指出，如果發(fā)生亟待解決的爭(zhēng)議問(wèn)題，但無(wú)法在《條例》中找到可適用的法律依據(jù)，則應(yīng)當(dāng)適用相關(guān)上位法。

同時(shí)，《條例》還具有更為智能的防治機(jī)制和更高的污染防治標(biāo)準(zhǔn)。智能體現(xiàn)在《條例》提出市生態(tài)環(huán)境部門(mén)負(fù)責(zé)建設(shè)土壤環(huán)境質(zhì)量綜合監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，統(tǒng)一發(fā)布土壤環(huán)境信息。并要求各職能部門(mén)按照北京大數(shù)據(jù)管理有關(guān)規(guī)定，共享土壤污染防治相關(guān)信息。

而高標(biāo)準(zhǔn)則體現(xiàn)在《條例》明確規(guī)定了兩種禁止開(kāi)工建設(shè)的事由，一是未完成土壤污染狀況調(diào)查，二是土壤中污染物含量超過(guò)建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)篩選值且尚未完成土壤污染風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。

《條例》是北京化的《土壤污染防治法》

作為一部地方性法規(guī)，《條例》具有鮮明的北京特色。在高桂林看來(lái)，《條例》是依據(jù)北京市具體情況與實(shí)際需要對(duì)《土壤污染防治法》的“北京化”。

“在不與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，以‘多立小切口、有特色、可操作的法規(guī)’為立法工作總要求，旨在制定‘立得住、行得通、真管用’的土壤污染防治的北京方法?！稐l例》從立項(xiàng)論證到法規(guī)成文經(jīng)過(guò)了充分的本土調(diào)研，并積極聽(tīng)取、采納在京專(zhuān)家、市民建議。因此，成文的《條例》具有顯著的北京特色?！?/p>

高桂林舉了個(gè)例子，2022年8月，北京市人大常委會(huì)副主任張清帶隊(duì)到平谷區(qū)“國(guó)桃”基地示范園等地開(kāi)展了《北京市土壤污染防治條例(草案)》立法實(shí)地調(diào)研，提出源頭管控、廢棄物資源化利用還田等農(nóng)業(yè)循環(huán)發(fā)展的平谷經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ?，“這為《條例》的制定提供了參考依據(jù)?！?/p>

相較于《土壤污染防治法》共99條規(guī)定，《條例》共57條規(guī)定則是完全針對(duì)北京土壤污染防治的實(shí)際情況而制定。例如，北京無(wú)管轄的海域面積，故《條例》未保留《土壤污染防治法》中關(guān)于在管轄海域從事土壤污染防治及相關(guān)活動(dòng)的規(guī)定。

再比如，北京市行政轄區(qū)面積為16410平方公里，其中農(nóng)用地約占72.4%，土壤環(huán)境質(zhì)量關(guān)乎農(nóng)作物、特色農(nóng)產(chǎn)品的品質(zhì)與產(chǎn)量，保護(hù)農(nóng)業(yè)用地也成為《條例》的重點(diǎn)?！帮L(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)”一章中，《條例》對(duì)于農(nóng)業(yè)用地的監(jiān)測(cè)和保護(hù)給與了更大的篇幅。

“《條例》的出臺(tái)標(biāo)志著改善北京土壤環(huán)境質(zhì)量有了法治方法和行動(dòng)指南?！备吖鹆直硎尽?/p>