理解中國城市暴雨內(nèi)澇災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的綜合治理

作者：孔鋒，中國農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院

1 河南超常規(guī)的特大暴雨洪澇災(zāi)害的啟示

2021年7月17日以來中國河南省遭遇了歷史罕見的持續(xù)性特大暴雨事件。據(jù)鄭州市氣象局公布的數(shù)據(jù)顯示，從7月17日20時(shí)至7月20日20時(shí)，鄭州3天累積降雨總量為617.1mm，達(dá)到了以往全年總降雨量水平。7月20日16-17時(shí)201.9mm的小時(shí)降雨量創(chuàng)造了中國大陸小時(shí)降雨量的新記錄。此次超常規(guī)的特大暴雨造成了河南多個(gè)地區(qū)嚴(yán)重的洪澇災(zāi)害，地鐵停運(yùn)，鐵路、公路、民航運(yùn)輸受到嚴(yán)重影響。截至8月2日12時(shí)，此次特大暴雨事件造成了河南150個(gè)縣（市、區(qū)）1663個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)1453.16萬人受災(zāi)，因?yàn)?zāi)死亡302人，失蹤50人，累計(jì)緊急避險(xiǎn)轉(zhuǎn)移93.38萬人，累計(jì)緊急避險(xiǎn)安置147.08萬人，倒塌房屋30106戶、89001間，農(nóng)作物成災(zāi)面積872萬畝，絕收面積380萬畝，直接經(jīng)濟(jì)損失1142.69億元。此次河南暴雨洪澇災(zāi)害超出了人們對(duì)暴雨洪澇災(zāi)害的認(rèn)知。因此，有必要全面分析中國城市暴雨內(nèi)澇災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)及其治理的總體特征。鑒于此，本文全面梳理了中國城市暴雨內(nèi)澇災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)展形勢(shì)特征、自然與人為原因、國外應(yīng)對(duì)策略、海綿城市建設(shè)進(jìn)展特征，并提出針對(duì)性的治理之策。

2 中國城市暴雨內(nèi)澇災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)形勢(shì)嚴(yán)峻

中國地處東亞季風(fēng)區(qū)，氣候雨熱同期，暴雨事件集中發(fā)生，是全球暴雨洪澇災(zāi)害的多發(fā)區(qū)和高發(fā)區(qū)。全國三分之二的面積存在暴雨洪澇災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)。在全球變暖和城市化作用下，中國遭受異常極端暴雨的地區(qū)明顯增加，暴雨總量、頻次、強(qiáng)度、持續(xù)時(shí)間不斷持續(xù)攀升，由此導(dǎo)致的暴雨洪澇災(zāi)害烈度也屢刷紀(jì)錄。甚至在常年干燥的西北地區(qū)，近年來也遭受了特大暴雨事件。例如，2018年7月31日新疆哈密市伊州區(qū)沁城鄉(xiāng)小堡區(qū)域短時(shí)間內(nèi)集中突降特大暴雨，1小時(shí)最大降雨量達(dá)到110mm（當(dāng)?shù)貧v史最大年降雨總量為52.4mm），引發(fā)了洪水，造成20人死亡、8人失蹤，8700多間房屋及部分農(nóng)田、公路、鐵路、電力和通信設(shè)施受損。另外，由于涌入當(dāng)?shù)厣湓聹纤畮欤ㄐ⌒退畮?、庫?78萬m3）的洪峰流量合計(jì)達(dá)1848 m3/s，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過該水庫300年一遇校核洪水標(biāo)準(zhǔn)（537 m3/s），造成了水庫迅速漫頂并局部潰壩。

據(jù)統(tǒng)計(jì)中國500多個(gè)城市中約有62%的城市，即300多個(gè)城市發(fā)生過城市暴雨內(nèi)澇災(zāi)害，其中暴雨內(nèi)澇災(zāi)害發(fā)生超過3次以上的城市有137個(gè)，57個(gè)城市的最長積水時(shí)間超過12小時(shí)。2012-2019年中國分別有184、234、127、154、183、223、243和246座城市發(fā)生了暴雨洪澇災(zāi)害。根據(jù)《中國水旱災(zāi)害公報(bào)2019》，2000-2018年中國每年平均因洪澇災(zāi)害死亡人口達(dá)到了1143人，受災(zāi)人口達(dá)到了1.19億人，直接經(jīng)濟(jì)損失占GDP的比例達(dá)到0.5%。城市暴雨內(nèi)澇已成為中國社會(huì)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量安全發(fā)展的重大挑戰(zhàn)。

3 中國城市暴雨內(nèi)澇之因

一是全球變暖觸發(fā)更多暴雨事件。球變暖導(dǎo)致區(qū)域水循環(huán)加快，觸發(fā)特大暴雨事件逐年增多增強(qiáng)。自1961年以來，中國的特大暴雨事件頻繁發(fā)生，并呈逐年增加的態(tài)勢(shì)。1961-2019年中國氣象站觀測(cè)到的暴雨日數(shù)平均每10年增加3.8%。1960年代中國極端強(qiáng)降水事件的發(fā)生概率約為10%~15%，但近20年來極端強(qiáng)降水事件的出現(xiàn)概率超過了20%。加之城市“熱島效應(yīng)”影響，小范圍、突發(fā)性、高強(qiáng)度的特大暴雨事件屢屢發(fā)生。

二是城市建設(shè)未遵循自然景觀地理格局。城市中建設(shè)了多圈層的環(huán)路型格局和四通八達(dá)的路網(wǎng)。有些路網(wǎng)建設(shè)中破壞了原有的自然景觀中的古水系網(wǎng)絡(luò)，原有的自然雨水涵養(yǎng)功能減弱甚至喪失。一旦遭遇特大暴雨事件，往往造成嚴(yán)重的城市暴雨內(nèi)澇災(zāi)害。例如，2012年北京“7.21特大暴雨內(nèi)澇災(zāi)害”中積水嚴(yán)重的63個(gè)點(diǎn)均是原有的自然古水系。這些地區(qū)原本地勢(shì)低洼，又大多建成下沉式立交橋或交通樞紐，易于匯集雨水，因而暴雨內(nèi)澇發(fā)生的概率大大增加。

三是不透水層面積的大幅增加。城市化進(jìn)程使得人口、財(cái)富、產(chǎn)業(yè)向城市聚集，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，不透水層大幅增加，城市草地、林地、園地減少，城市河湖萎縮，導(dǎo)致城市雨水調(diào)蓄空間縮減。不透水層增加改變了城市水文過程，使得地表下滲減少，徑流加快，城市洪水過程線變高、變尖、變瘦，洪峰提前，增加了地下排水管網(wǎng)壓力，導(dǎo)致城市排洪河道流量增加，甚至給相鄰地區(qū)造成潛在的洪澇風(fēng)險(xiǎn)。

四是城市地下空間的不合理發(fā)展。近年來中國城市地下空間發(fā)展迅猛，但其利用普遍缺乏系統(tǒng)性的前瞻謀劃和頂層設(shè)計(jì)。2016-2019年，中國城市地下空間開發(fā)費(fèi)用以每年1.5萬多億元人民幣的速度增長。伴隨著地下電力、熱力和電信管道系統(tǒng)、地鐵、下穿隧道、地下商業(yè)街、人行地道、地下停車場(chǎng)、地下管道系統(tǒng)等地下空間建設(shè)的密集分布，原有地下自然生態(tài)空間格局被改變，地下自然儲(chǔ)水空間被擠占的越來越少。一旦遭遇長時(shí)間的暴雨，雨水甚至對(duì)地下空間環(huán)境穩(wěn)定性和安全建設(shè)產(chǎn)生了嚴(yán)峻影響，甚至出現(xiàn)了地面下沉甚至抻面塌陷的致災(zāi)現(xiàn)象。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2014-2018年間中國有122個(gè)城市發(fā)生了的506起路面塌陷事件，其中夏季發(fā)生最頻繁，發(fā)生了235起，占比46.4%，且覆蓋范圍廣。

五是城市排水系統(tǒng)管網(wǎng)老舊問題凸出。由于規(guī)劃和管理不善，中國城市排水管道存在普及率低、設(shè)施老化、滯后、不健全、污染物堵塞、過水能力不足、超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)等現(xiàn)象，不能滿足汛期排水需求。同時(shí)，中國多數(shù)城市的排水管道缺乏常規(guī)化的有效管理，存在著重地上輕地下、地上地下發(fā)展不配套的現(xiàn)象。根據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《2016年城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)，我國大部分省份的排水管道密度低于15km/km2，雨水管道長度占比在40%以下。絕大多數(shù)地下管道成為了排污功能為主。

六是災(zāi)害設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)提升不足。氣候變化背景下，中國多數(shù)城市并未及時(shí)評(píng)估和提高城市設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)。舊的排水管網(wǎng)和排水標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)不能應(yīng)對(duì)當(dāng)前暴雨，這是造成城市內(nèi)澇的主要因素。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國承擔(dān)防洪任務(wù)的640多座城市中，設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)小于50年一遇的約占80%，達(dá)到100年一遇的不超過10座，50年一遇以上的僅占18%，還有約21%的城市未達(dá)到10年一遇。中國在治河方面的投入也不能滿足日益嚴(yán)峻的防洪要求。日本每年治河開支占其財(cái)政預(yù)算的1.7%，而中國遠(yuǎn)小于日本。

七是忽視特殊地段設(shè)防能力提升。由于城市不同地區(qū)防災(zāi)抗災(zāi)水平的差異，往往有不易被發(fā)現(xiàn)或尚未暴露的薄弱環(huán)節(jié)。在遭遇特大暴雨事件時(shí)，脆弱性較高的特殊地段往往成為影響全局的關(guān)鍵因素。設(shè)防水平較高的地區(qū)會(huì)受到周邊設(shè)防水平較低地區(qū)的影響。特殊地段的設(shè)防水平通過四通八達(dá)的聯(lián)絡(luò)網(wǎng)會(huì)影響到整個(gè)城市。因此，不能用平均設(shè)防能力代替特殊地段的設(shè)防能力，平均設(shè)防能力高并非意味著整體設(shè)防能力高。

八是應(yīng)急預(yù)案和管理體系不完善。中國的應(yīng)急預(yù)案多是理論性強(qiáng)而操作性弱。過多理論性、程序性、普遍性操作方式，難以應(yīng)對(duì)每次災(zāi)害個(gè)性化的挑戰(zhàn)，做不到隨機(jī)應(yīng)變。城市管理機(jī)制不完善，在內(nèi)澇問題上“多龍治水”，缺乏協(xié)同，排水、除澇與防洪分屬不同部門，權(quán)限劃分不清、部門職責(zé)不明，應(yīng)急管理能力和水平亟須進(jìn)一步提升。中國重點(diǎn)防洪區(qū)已經(jīng)編制了洪水風(fēng)險(xiǎn)圖，但其使用者還局限于防汛指揮機(jī)構(gòu)，應(yīng)用范圍和領(lǐng)域都十分有限，且缺乏法律保障。

九是長遠(yuǎn)規(guī)劃和評(píng)價(jià)指標(biāo)導(dǎo)向問題突出。受就業(yè)、住房、交通等民生問題影響，同時(shí)防洪排澇由于投資巨大、施工周期長、建設(shè)效益慢，往往不被城市決策者重視。防洪排澇工程耗費(fèi)巨大，持續(xù)多年，在不同城市決策者管理期間，不能有效延續(xù)。由于缺乏規(guī)劃，城市地上建設(shè)突飛猛進(jìn)，一些老舊城區(qū)的排水管網(wǎng)上規(guī)劃有新建筑群，阻礙了地下防洪設(shè)施的維護(hù)和更新。城市排水管網(wǎng)改造項(xiàng)目面臨涉及多部門的審批難題，甚至拆遷難題，經(jīng)濟(jì)成本十分高昂，導(dǎo)致建設(shè)緩慢，且建成后的巨額維護(hù)和更新費(fèi)用也增加了政府財(cái)政壓力。

十是城市治理中頂層制度設(shè)計(jì)不合理。由于行政區(qū)劃的剛性和權(quán)力約束，一些流域性防洪設(shè)施如水庫、湖泊、濕地等，無法實(shí)現(xiàn)跨界科學(xué)調(diào)配與科學(xué)使用。原本具有的上下游、左右岸、干支流一體化調(diào)洪防御功能難以得到有效的發(fā)揮。防汛工作涉及方方面面，絕不僅僅是排水部門一家，而應(yīng)統(tǒng)籌水務(wù)、排水、氣象、公安、城管、消防、住建等部門。此外，科學(xué)的城市安全治理應(yīng)該是政府、市場(chǎng)、社會(huì)、公眾的共同治理，但目前市場(chǎng)和社會(huì)參與不足，民眾缺乏防洪意識(shí)和應(yīng)急演練。

4 國際上應(yīng)對(duì)城市暴雨內(nèi)澇的策略

國際上治理城市暴雨內(nèi)澇的策略主要包括雨水源頭控制、雨水回收利用和雨水多功能調(diào)蓄三類。雨水源頭控制是利用雨水源地的綠地、草木、建筑等分散吸納消減雨水徑流，典型技術(shù)有房屋頂部綠化、滲透型綠地建設(shè)、雨水吸納花園、透水型道路建設(shè)、可滲透溝渠建設(shè)等。雨水回收利用是通過有效利用雨水，減少地下水?dāng)z取，涵養(yǎng)區(qū)域水資源，解決城市缺水問題，有效規(guī)避因過多攝取地下水引起的地面沉降，而且可以減少城市排水管網(wǎng)壓力及暴雨內(nèi)澇產(chǎn)生的潛在影響。雨水多功能調(diào)蓄是在保障城市既有功能的基礎(chǔ)上，利用特定區(qū)域措施予以控制雨澇，下凹式的廣場(chǎng)、停車場(chǎng)、運(yùn)動(dòng)場(chǎng)、綠地、公園等。中國學(xué)者通過模擬不同暴雨內(nèi)澇應(yīng)對(duì)措施對(duì)武漢某小區(qū)的洪峰消減作用，發(fā)現(xiàn)可不同程度有效消減洪峰。上述應(yīng)對(duì)城市暴雨內(nèi)澇的策略與中國海綿城市建設(shè)理念具有一致性。

5 中國海綿城市建設(shè)概述

一是城市雨水回收系統(tǒng)的構(gòu)建問題。中國住建部在2006年頒布了《建筑與小區(qū)雨水利用工程技術(shù)規(guī)范》(GB50400-2006)，旨在推動(dòng)城市雨水回收系統(tǒng)建設(shè)并獲得經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境等綜合效益。但在實(shí)踐中城市雨水回收系統(tǒng)的規(guī)模確定及建設(shè)面臨諸多方面影響，因而并未真正建成并發(fā)揮其作用。

二是城市雨水調(diào)蓄設(shè)施的建設(shè)問題。城市雨水調(diào)蓄設(shè)施的類型、規(guī)模大小、數(shù)量多少均未開展合理的論證，影響了城市雨水調(diào)蓄設(shè)施的落地。城市建設(shè)中大量下沉式立交橋等設(shè)施增加了海綿城市建設(shè)的難度。如何有效改造或規(guī)避其不利影響已成為當(dāng)前各界關(guān)注的難題之一。海綿城市建設(shè)面臨著規(guī)劃實(shí)施面臨挑戰(zhàn)、政府部分配套不同步、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不明晰、已建成社區(qū)改造難等問題。

三是海綿城市綜合數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)問題。海綿城市建設(shè)涉及多部門信息數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)平臺(tái)共建的問題。目前融合多部門的數(shù)據(jù)平臺(tái)并未真正建成。如何協(xié)同多部門致力于海綿城市建設(shè)既是政策層面的問題，又是內(nèi)部職能和權(quán)責(zé)確定的問題，需要統(tǒng)籌考慮。

2021年4月，中國國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)城市內(nèi)澇治理的實(shí)施意見》。該意見指出中國將在未來15年內(nèi)系統(tǒng)建設(shè)城市排水和排澇治理工程體系，提高城市排水防澇治理工作的管理水平，統(tǒng)籌推進(jìn)城市排澇治理。在城市排水與排澇治理工程體系建設(shè)中，中國政府將在2035年前陸續(xù)實(shí)施五大工程，包括實(shí)施河湖水系和生態(tài)空間治理與修復(fù)工程、實(shí)施管網(wǎng)和泵站建設(shè)與改造工程、實(shí)施排水通道建設(shè)工程、實(shí)施雨污分流工程、實(shí)施排澇治理與改造工程。在提高城市排水和排澇管理水平方面，將推進(jìn)五項(xiàng)建設(shè)，包括加強(qiáng)日常維護(hù)、實(shí)施排澇“聯(lián)排聯(lián)調(diào)”、完善應(yīng)急管理、加強(qiáng)專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)、加強(qiáng)智能平臺(tái)建設(shè)。

本文認(rèn)為未來海綿城市建設(shè)應(yīng)將應(yīng)對(duì)城市暴雨內(nèi)澇應(yīng)協(xié)同應(yīng)對(duì)氣候變化和生態(tài)文明建設(shè)，一方面精細(xì)化研究國內(nèi)外成功經(jīng)驗(yàn)，開發(fā)適合本地個(gè)性化的海綿城市建設(shè)技術(shù)和方案。另一方面，要凝聚多主體，融合多要素，設(shè)計(jì)多過程，形成合力，打造應(yīng)對(duì)城市暴雨內(nèi)澇的全方位應(yīng)對(duì)體系。

6 對(duì)策建議

一是當(dāng)前中國城市內(nèi)澇問題在短時(shí)間內(nèi)解決的難度較大，因此要樹立城市暴雨內(nèi)澇“打持久戰(zhàn)”的思路，做好長期建設(shè)、維護(hù)、運(yùn)行的準(zhǔn)備，做好頂層設(shè)計(jì)和制度制定。

二是結(jié)合本地城市暴雨洪澇實(shí)際情況合理提高排水設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)規(guī)劃地下空間建設(shè)。除公共財(cái)政外，建議通過保險(xiǎn)、基金和債券等多種金融手段推進(jìn)工程建設(shè)，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與海綿城市建設(shè)。

三是精細(xì)化研究和推進(jìn)高質(zhì)量海綿城市建設(shè)，發(fā)揮本地特色，利用已有各類工程和非工程措施統(tǒng)籌推進(jìn)立體化多功能高質(zhì)量的海綿城市功能體系建設(shè)。同時(shí)做好跨區(qū)域的洪澇災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防范的溝通協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

四是進(jìn)一步提升氣象巨災(zāi)監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)預(yù)警體系，運(yùn)用人工智能等新技術(shù)提升氣象部門服務(wù)能力，做到精密監(jiān)測(cè)、精準(zhǔn)預(yù)報(bào)、精細(xì)服務(wù)。

五是大力加強(qiáng)暴雨洪澇災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)普查工作，了解清楚城市成災(zāi)致險(xiǎn)的短板，制定大比例尺的洪澇災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)圖，并通過各類渠道和媒體進(jìn)行普及解讀宣傳。同時(shí)在學(xué)校、社區(qū)、工作單位等層面加強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)和逃生技能的培訓(xùn)。

六是統(tǒng)籌暢通氣象、應(yīng)急、水利、交通等多部門的危機(jī)溝通、聯(lián)防聯(lián)控、應(yīng)急響應(yīng)和聯(lián)動(dòng)機(jī)制，完善城市應(yīng)急預(yù)案體系，分別制定和完善預(yù)警發(fā)布后針對(duì)政府部門和社會(huì)公眾行動(dòng)的預(yù)案措施。

七是發(fā)展專群結(jié)合的群策群防機(jī)制，構(gòu)建網(wǎng)格化防御措施，切實(shí)改變特殊地段設(shè)防能地低下和惡化的狀況。同時(shí)鼓勵(lì)社會(huì)力量參與投入?yún)^(qū)域平均設(shè)防能力提升的相關(guān)建設(shè)中來。

第八，建立城市暴雨內(nèi)澇的巡查巡視機(jī)制，尤其是在汛期要實(shí)現(xiàn)主管部門巡查巡視，社會(huì)監(jiān)督的長效機(jī)制，建立社會(huì)公眾可以反映治理城市暴雨內(nèi)澇意見的信息化平臺(tái)。

第九，加強(qiáng)城市巨災(zāi)防御能力建設(shè)，重點(diǎn)從物理、社會(huì)和人文防御能力方面開展系統(tǒng)化建設(shè)。尤其加強(qiáng)生命線通達(dá)能力、生命線通達(dá)警示體系和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系建設(shè)。

第十，加強(qiáng)城市決策者在城市建設(shè)規(guī)劃中科學(xué)性和制度化的意識(shí)，依法決策和建設(shè)。加強(qiáng)城市建設(shè)規(guī)劃和更新維護(hù)中的科學(xué)論證，充分發(fā)揮各行各業(yè)專家在城市治理中的作用，形成深度參與的專家咨詢機(jī)制。

第十一，啟動(dòng)城市應(yīng)對(duì)極端天氣氣候的減災(zāi)計(jì)劃，各大省份通過設(shè)立一批針對(duì)性和迫切性的科研項(xiàng)目，如極端天氣氣候事件對(duì)交通系統(tǒng)的影響，來促進(jìn)對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)，并將成果即時(shí)反哺經(jīng)濟(jì)社會(huì)行業(yè)發(fā)展。