高質(zhì)量推進(jìn)“一帶一路”的第二個(gè)十年災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理

作者：孔鋒，中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院，副教授

2023年是“一帶一路”倡議提出十周年。“一帶一路”沿線國(guó)家有65個(gè)，橫跨歐亞非三個(gè)大洲，人口超過(guò)40億。沿線地區(qū)跨越陸海，地域遼闊，地貌類型多樣、氣候差異明顯，這也導(dǎo)致“一帶一路”沿線地區(qū)自然災(zāi)害類型多樣、活動(dòng)頻繁、分布廣泛，成災(zāi)嚴(yán)重。同時(shí)，“一帶一路”沿線國(guó)家大多經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，人口密度大、受教育程度偏低，對(duì)災(zāi)害的預(yù)警能力較低，災(zāi)后難以做到及時(shí)有效的救援，頻發(fā)的自然災(zāi)害嚴(yán)重威脅了當(dāng)?shù)孛癖姷娜松踩?、制約了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。根據(jù)全球緊急災(zāi)難數(shù)據(jù)庫(kù)(EM-DAT)所統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)，1900年至2018年間，“一帶一路”沿線國(guó)家及地區(qū)共發(fā)生的各類自然災(zāi)害次數(shù)統(tǒng)計(jì)為5547次，這些災(zāi)害共導(dǎo)致了高達(dá)2578.1萬(wàn)人的死亡及約68.8億人次的受傷，造成的經(jīng)濟(jì)損失總共高達(dá)9621.1億美元。而2016年，除中國(guó)外，“一帶一路”沿線其余64個(gè)國(guó)家GDP總和為12.0萬(wàn)億美元。

一、“一帶一路”不同災(zāi)種的災(zāi)情特征

全球緊急災(zāi)難數(shù)據(jù)庫(kù)將“一帶一路”沿線國(guó)家所發(fā)生的自然災(zāi)害類型分為：洪水、風(fēng)暴、地震、流行病、干旱、森林火災(zāi)、滑坡、極端氣溫、其他這九類。在“一帶一路”沿線國(guó)家發(fā)生的所有自然災(zāi)害中，發(fā)生最為頻繁、所造成的受傷人數(shù)最多、經(jīng)濟(jì)損失最為嚴(yán)重的均是洪水災(zāi)害，其累計(jì)發(fā)生2041次，所導(dǎo)致的死亡人數(shù)是所有災(zāi)害類型致死人數(shù)的四分之一，造成的經(jīng)濟(jì)損失約占所有災(zāi)害經(jīng)濟(jì)損失的一半。同時(shí)，“一帶一路”沿線國(guó)家與地區(qū)因干旱造成的死亡人數(shù)占全球因干旱造成的死亡人數(shù)的80%，其中1965年發(fā)生在印度的一次干旱災(zāi)害造成150萬(wàn)人死亡。洪水和流行病，兩種災(zāi)害所造成的生命損失相近，分別所占所有災(zāi)害類型致死人數(shù)的26.42%和25.35%。除此之外，“一帶一路”地區(qū)受風(fēng)暴和流行病影響也較為嚴(yán)重，兩種災(zāi)害所造成的死亡人數(shù)均超過(guò)全球的60%，其中風(fēng)暴所造成的死亡人數(shù)約占全球死亡人數(shù)的85%?！耙粠б宦贰毖鼐€國(guó)家森林火災(zāi)所造成的死亡人數(shù)約占全球森林火災(zāi)致死人數(shù)的五分之一，經(jīng)濟(jì)損失占全球經(jīng)濟(jì)損失的6%左右，是所有災(zāi)害類型中影響最小的。

“一帶一路”分區(qū)災(zāi)害發(fā)生頻次及變化狀況在時(shí)間分布上主要分為少災(zāi)、增多和下降三個(gè)階段。2010年以前，各區(qū)域的災(zāi)害次數(shù)均由少災(zāi)到增多階段，2010年以后，各區(qū)域的災(zāi)害發(fā)生頻次都呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。南亞區(qū)和東南亞區(qū)災(zāi)害發(fā)生頻次變化趨勢(shì)高度一致，1949年之前，自然災(zāi)害發(fā)生頻次均低于20次，1949年以后，南亞和東南亞地區(qū)災(zāi)害發(fā)生頻次大幅增加，東南亞區(qū)最高達(dá)到500余次，到2000-2009年達(dá)到最高，此后開始急劇下降。中國(guó)在1979年以前屬于少災(zāi)階段，1979年以后，各類災(zāi)害發(fā)生頻次增長(zhǎng)速率大大加快，2000-2009年增加到最大約290余次，此后略有下降。蒙俄區(qū)和中亞區(qū)則在1990年才開始有重大災(zāi)害記錄，災(zāi)害發(fā)生頻次隨時(shí)間緩慢增加，2000-2009年增加到最高約90余次，此后下降。西亞區(qū)和歐洲東部區(qū)域在1950年以前屬于少災(zāi)害階段，1950-1989年災(zāi)害發(fā)生頻次緩慢增加，直到1990年開始災(zāi)害發(fā)生頻次增幅明顯變大，歐洲東部區(qū)域在2000-2009 年災(zāi)害發(fā)生頻次高達(dá)250余次，至2010年開始，災(zāi)害發(fā)生頻次急劇下降。

二、高質(zhì)量推進(jìn)新時(shí)期“一帶一路”減災(zāi)的關(guān)鍵點(diǎn)

第一，建立災(zāi)害數(shù)據(jù)庫(kù)。災(zāi)害數(shù)據(jù)作為災(zāi)害事件的重要信息，是實(shí)施災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的重要依據(jù)。災(zāi)害數(shù)據(jù)的長(zhǎng)周期歷史存檔管理和共享使用，是進(jìn)行綜合減災(zāi)實(shí)踐和災(zāi)害科學(xué)規(guī)律研究的基礎(chǔ)。聯(lián)合國(guó)《2015-2030年仙臺(tái)降低災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)框架》作為指導(dǎo)全球未來(lái)15年減災(zāi)的綱領(lǐng)性文件，特別指出：“各個(gè)國(guó)家和地區(qū)要加強(qiáng)收集、分析、管理和使用有關(guān)災(zāi)情數(shù)據(jù)和實(shí)用信息，以確保各類用戶有機(jī)會(huì)獲得和利用災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)信息?！睘?zāi)害數(shù)據(jù)庫(kù)的建設(shè)是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù)，這需要“一帶一路”沿線國(guó)家與地區(qū)的多方合作，各個(gè)要國(guó)家注重協(xié)調(diào)各類社會(huì)群體在災(zāi)害數(shù)據(jù)管理中的角色，注重針對(duì)災(zāi)害不同行業(yè)、不同數(shù)據(jù)提供方的特點(diǎn)，分別制定各自數(shù)據(jù)共享政策和管理辦法。同時(shí)還要注重災(zāi)害檔案的數(shù)據(jù)管理。如果災(zāi)害檔案的管理和開發(fā)忽略了災(zāi)害數(shù)據(jù)，會(huì)造成災(zāi)害數(shù)據(jù)和災(zāi)害文本記錄之間缺乏關(guān)聯(lián)性的保存和維護(hù)，使災(zāi)害文本記錄缺乏數(shù)據(jù)支撐而難以發(fā)揮應(yīng)有的作用，這對(duì)災(zāi)害綜合管理乃至風(fēng)險(xiǎn)管理工作都是極大損失。建立起規(guī)范、全面、有效的災(zāi)害信息數(shù)據(jù)庫(kù)，通過(guò)對(duì)災(zāi)害數(shù)據(jù)的密集觀測(cè)和多樣本分析，尋找各個(gè)地區(qū)各種災(zāi)害之間的聯(lián)系、演變過(guò)程等，才能便于進(jìn)行精確的災(zāi)害預(yù)警。

第二，充分發(fā)揮現(xiàn)代信息技術(shù)作用。充分利用遙感、地理信息系統(tǒng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等新技術(shù)，搭建云計(jì)算環(huán)境，構(gòu)建大數(shù)據(jù)管理與處理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)重大風(fēng)險(xiǎn)和隱患在線監(jiān)測(cè)、超前預(yù)警預(yù)報(bào)和災(zāi)害高效處置。同時(shí)運(yùn)用先進(jìn)技術(shù)分析重大風(fēng)險(xiǎn)和重大隱患信息變化情況，查找潛在危險(xiǎn)源，加強(qiáng)預(yù)測(cè)研判，提升以數(shù)據(jù)為支撐的應(yīng)急智能預(yù)測(cè)預(yù)警水平；利用應(yīng)急基礎(chǔ)信息深化巨災(zāi)和復(fù)合型災(zāi)難研究，完善災(zāi)害趨勢(shì)分析和應(yīng)急預(yù)測(cè)模型，研判災(zāi)情發(fā)生和發(fā)展規(guī)律，為應(yīng)急管理提供前瞻性對(duì)策和措施建議，最大程度預(yù)防和減少災(zāi)害事故造成的人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失。采用5G、光纖等通信技術(shù)，將區(qū)域數(shù)據(jù)集中在區(qū)域數(shù)據(jù)庫(kù)中，通過(guò)中間件統(tǒng)一傳送至市級(jí)數(shù)據(jù)庫(kù)，通過(guò)對(duì)數(shù)據(jù)庫(kù)中數(shù)據(jù)的各類算法及識(shí)別，篩選出正常數(shù)據(jù)及需要預(yù)警數(shù)據(jù)，并通過(guò)系統(tǒng)顯示出來(lái)，讓應(yīng)急管理工作人員迅速了解災(zāi)害即將發(fā)生時(shí)間、地點(diǎn)、災(zāi)害等級(jí)，再根據(jù)相關(guān)算法計(jì)算出預(yù)警等級(jí)，并配合天網(wǎng)視頻，幫助應(yīng)急管理工作人員迅速了解災(zāi)情情況，方便指揮調(diào)度，并且可以配合同系統(tǒng)內(nèi)的短信、傳真、視頻會(huì)商系統(tǒng)，通過(guò)區(qū)縣級(jí)的無(wú)線廣播、手搖報(bào)警器、高音喇叭、鑼鼓號(hào)等進(jìn)行預(yù)警工作，方便危險(xiǎn)區(qū)域內(nèi)人民群眾的轉(zhuǎn)移。

第三，充分利用社會(huì)資源，建立有效的災(zāi)害救援合作機(jī)制。重大自然災(zāi)害具有全球性、全局性、全域性、全民性影響，其救援與處置過(guò)程集信息發(fā)布、醫(yī)療救助與心理疏導(dǎo)、救災(zāi)救急與維持社會(huì)秩序等多個(gè)專業(yè)與維度于一體，需要橫跨多個(gè)學(xué)科、專業(yè)、領(lǐng)域的智庫(kù)跨界協(xié)作，建立突破學(xué)科、專業(yè)、界別的良好合作生態(tài)與鏈條，動(dòng)員盡可能多的社會(huì)資源、建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制，服務(wù)國(guó)家應(yīng)急管理的需要。以災(zāi)情管理人員為例，其工作環(huán)節(jié)是災(zāi)情信息及時(shí)準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)報(bào)送的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。要按照分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理的原則，進(jìn)一步加強(qiáng)災(zāi)情信息員隊(duì)伍建設(shè)。此外，要做好信息更新和核對(duì)，學(xué)習(xí)借鑒各地先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)做法，通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)、以獎(jiǎng)代補(bǔ)等多種方式，為災(zāi)情報(bào)送、災(zāi)害救助工作提供良好工作條件。同時(shí)，要主動(dòng)協(xié)調(diào)對(duì)接財(cái)政、民政等部門，吸納社會(huì)力量參與災(zāi)情信息管理工作，積極探索將社會(huì)力量納入災(zāi)害信息員隊(duì)伍建設(shè)，為提高災(zāi)害信息管理工作的質(zhì)量提供人員保障。

第四，提高公眾對(duì)自然災(zāi)害的應(yīng)急意識(shí)。由于自然災(zāi)害存在各種的不確定因素，所以在發(fā)生時(shí)經(jīng)常會(huì)給公眾造成巨大的傷害，所以全面提升公眾對(duì)自然災(zāi)害的應(yīng)急意識(shí)，是對(duì)自然災(zāi)害最有效的防控措施。我們應(yīng)該建立完整的自然災(zāi)害宣傳機(jī)制，將自然災(zāi)害的宣傳工作也列入各級(jí)部門的政績(jī)考核的標(biāo)準(zhǔn)中。在平時(shí)定期開展自然災(zāi)害的預(yù)防宣傳工作，在全城的每個(gè)小區(qū)中都進(jìn)行大力宣傳，讓每個(gè)公民都增強(qiáng)自己的應(yīng)急意識(shí)；還可以在社區(qū)中定期開展防地震、防臺(tái)風(fēng)等應(yīng)急演練，增強(qiáng)公眾對(duì)自然災(zāi)害應(yīng)急措施的學(xué)習(xí)，讓每個(gè)人都能具備自然災(zāi)害應(yīng)急的能力，在真正的災(zāi)害發(fā)生時(shí)，保障自己的人身安全。

第五，進(jìn)一步理順和完善各級(jí)災(zāi)害應(yīng)急管理體制機(jī)制。“一帶一路”沿線各國(guó)應(yīng)切實(shí)重視和解決好新的災(zāi)害應(yīng)急管理體制運(yùn)行中出現(xiàn)的問(wèn)題，進(jìn)一步科學(xué)界定應(yīng)急管理部門與各災(zāi)種主管部門的職能，明確各自分工，理順關(guān)系，將重點(diǎn)放在災(zāi)害、事故的信息樞紐建設(shè)和應(yīng)急工作的綜合、協(xié)調(diào)上，主要協(xié)助政府做好重特大自然災(zāi)害和事故災(zāi)難時(shí)的信息反饋、快速?zèng)Q策和應(yīng)急指揮、力量協(xié)調(diào)，不宜承擔(dān)各災(zāi)種的應(yīng)急具體業(yè)務(wù)。各災(zāi)種的災(zāi)前風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、預(yù)防準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)預(yù)警和應(yīng)急日常工作以及一般性災(zāi)害、事故的處置，應(yīng)積極依靠各專業(yè)部門的人力資源力量，充分發(fā)揮業(yè)已成熟的各災(zāi)種組織管理體系和應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制的作用。

（本文作者系中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院副教授；本文受到中國(guó)高等教育學(xué)會(huì)2022年度高等教育科學(xué)研究規(guī)劃課題（22DL0302）；2021年度中華農(nóng)業(yè)科教基金課程教材建設(shè)研究項(xiàng)目（NKJ202103014）；北京市高等教育學(xué)會(huì)2022年立項(xiàng)課題面上項(xiàng)目（MS2022370）資助）