我國(guó)社區(qū)應(yīng)急志愿服務(wù)：內(nèi)容與成效、主要問(wèn)題、優(yōu)化路徑

孔鋒；閆紫寒

第一作者兼通訊作者：中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院，副教授

作者單位：中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院

摘要：風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)背景下，社區(qū)應(yīng)急志愿服務(wù)是應(yīng)急管理體系中的重要組成部分，對(duì)于提高社區(qū)應(yīng)急管理能力意義重大。我國(guó)應(yīng)急志愿服務(wù)面臨相關(guān)法律法規(guī)和體制機(jī)制不完善、志愿服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)不足、志愿組織發(fā)展困難等問(wèn)題。優(yōu)化社區(qū)應(yīng)急志愿服務(wù)的路徑包括健全法律法規(guī)體系、完善應(yīng)急管理體系和協(xié)作體系、完善志愿組織管理體系、加強(qiáng)志愿者隊(duì)伍建設(shè)等。

1 社區(qū)應(yīng)急志愿服務(wù)的重要性

風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)背景下，社區(qū)作為現(xiàn)代社會(huì)中的一個(gè)基本單位，既是風(fēng)險(xiǎn)的承接點(diǎn)，又是風(fēng)險(xiǎn)的解決點(diǎn)。如果不能及時(shí)有效地處理發(fā)生在社區(qū)中的突發(fā)公共事件，不僅該社區(qū)人民會(huì)面臨生命財(cái)產(chǎn)危險(xiǎn)，這種危險(xiǎn)也會(huì)蔓延到其他社區(qū)帶來(lái)更多的損失。因此，社區(qū)應(yīng)急在應(yīng)急管理體系中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。但是社區(qū)中的基層工作者面臨著巨大的應(yīng)急壓力和負(fù)擔(dān)，他們往往戰(zhàn)斗在應(yīng)急響應(yīng)中的第一線。而社區(qū)應(yīng)急志愿者可以幫助分擔(dān)基層應(yīng)急負(fù)擔(dān)，提高社區(qū)應(yīng)急能力。聯(lián)合國(guó)的文件《Volunteerism and Disaster》中指出，社區(qū)內(nèi)的志愿者是災(zāi)害發(fā)生時(shí)的第一響應(yīng)者，往往是當(dāng)?shù)氐木用窈袜従訉?duì)于災(zāi)害響應(yīng)最快而不是訓(xùn)練有素的緊急志愿者。社區(qū)應(yīng)急志愿服務(wù)具有強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)意義。

2 社區(qū)應(yīng)急志愿服務(wù)的實(shí)踐內(nèi)涵

目前學(xué)界對(duì)于社區(qū)應(yīng)急志愿服務(wù)并沒(méi)有一個(gè)明確清晰的界定。社區(qū)應(yīng)急志愿服務(wù)是社區(qū)自儲(chǔ)備志愿者和自發(fā)應(yīng)急志愿者在社區(qū)面臨突發(fā)性公共事件時(shí)，為了維護(hù)社區(qū)公共利益而自愿無(wú)償?shù)奶峁椭闹驹富顒?dòng)。社區(qū)應(yīng)急志愿服務(wù)同其他應(yīng)急志愿服務(wù)之間的差異可以從志愿者構(gòu)成、志愿組織、管理制度、服務(wù)場(chǎng)域等進(jìn)行區(qū)分。此概念同“應(yīng)急志愿服務(wù)”的差異主要體現(xiàn)在志愿者成分和服務(wù)場(chǎng)域，社區(qū)應(yīng)急志愿服務(wù)者通常是社區(qū)自我儲(chǔ)備的志愿者或是在災(zāi)害發(fā)生后自發(fā)的應(yīng)急志愿者，主要是社區(qū)民眾、基層工作者或者來(lái)自社會(huì)組織的志愿者，同國(guó)家專業(yè)的救援力量是區(qū)分開來(lái)的；社區(qū)應(yīng)急志愿服務(wù)以所在社區(qū)為服務(wù)場(chǎng)域，服務(wù)于社區(qū)公共利益。社區(qū)應(yīng)急志愿服務(wù)也是應(yīng)急志愿服務(wù)中重要一環(huán)，該議題更加注重在社區(qū)層面提高應(yīng)急能力，完善社區(qū)應(yīng)急管理體系。

對(duì)于社區(qū)應(yīng)急志愿者類型的界定可以更好的分清楚不同行動(dòng)者之間的角色、職責(zé)與關(guān)系，為更加有序、高效組織志愿者隊(duì)伍提供給幫助。目前學(xué)界從志愿者是否是組織化志愿者出發(fā)進(jìn)行分類，區(qū)分出自發(fā)志愿者和有組織的志愿者，在此基礎(chǔ)上根據(jù)專業(yè)性、時(shí)間持續(xù)性等進(jìn)行進(jìn)一步細(xì)化。同時(shí)，近來(lái)不少學(xué)者對(duì)于數(shù)字志愿服務(wù)這一新興的志愿服務(wù)模式展開研究，探討應(yīng)急志愿服務(wù)的應(yīng)用場(chǎng)景、優(yōu)勢(shì)和挑戰(zhàn)。

3 社區(qū)應(yīng)急志愿服務(wù)的主要內(nèi)容

社區(qū)應(yīng)急志愿服務(wù)可以從災(zāi)害發(fā)生前后的時(shí)段分為日常應(yīng)急、緊急響應(yīng)、持續(xù)應(yīng)急和災(zāi)后恢復(fù)四個(gè)階段，每個(gè)階段的服務(wù)內(nèi)容也存在差異。日常應(yīng)急階段是預(yù)防災(zāi)害發(fā)生的時(shí)段，主要內(nèi)容包括應(yīng)急科學(xué)傳播、專業(yè)培訓(xùn)演練、安全隱患排查等。緊急響應(yīng)階段是災(zāi)害發(fā)生后的第一時(shí)間社區(qū)志愿者提供應(yīng)急服務(wù)，主要內(nèi)容包括救援準(zhǔn)備、事態(tài)控制、輔助逃生、現(xiàn)場(chǎng)搜索和現(xiàn)場(chǎng)救援等。持續(xù)應(yīng)急階段是災(zāi)情得到控制，但是仍然存在蔓延態(tài)勢(shì)的時(shí)段，主要內(nèi)容包括醫(yī)療康復(fù)、排險(xiǎn)重建、社區(qū)秩序維護(hù)、隱患排查、后勤保障等。災(zāi)后恢復(fù)階段是災(zāi)情完全消除之后，社區(qū)恢復(fù)的時(shí)段，主要內(nèi)容包括民眾心理疏導(dǎo)、社區(qū)重建、隱患排查、生態(tài)修復(fù)等。

當(dāng)然，不同社區(qū)類型之間的應(yīng)急志愿服務(wù)同樣存在差異，城市農(nóng)村社區(qū)之間、新舊社區(qū)之間的服務(wù)狀況和能力都是社區(qū)應(yīng)急志愿服務(wù)研究的議題。相較于城市地區(qū)，農(nóng)村地區(qū)的應(yīng)急志愿服務(wù)需求更大，組織應(yīng)急志愿服務(wù)難度更大：向農(nóng)村地區(qū)傾斜的資源、資金等不如城市社區(qū)；農(nóng)村人力資源流向城市，很多農(nóng)村出現(xiàn)“空心化”的現(xiàn)象，組織招募志愿者難度大；宣傳不到位，村民自身的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和自救技巧不足；基層行政較為僵硬，服從上級(jí)指令，對(duì)于非行政型動(dòng)作包容度較低，社會(huì)資本積累不足。相較于新社區(qū)，老舊社區(qū)的應(yīng)急志愿服務(wù)需求更大，組織服務(wù)的能力不足；老舊社區(qū)配套設(shè)施不足，社區(qū)抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力不足；人口結(jié)構(gòu)老化，社區(qū)的自我服務(wù)能力不足；社區(qū)居民的組織化程度低，居民凝聚力不足；老舊社區(qū)制度運(yùn)轉(zhuǎn)效率低，社區(qū)失序風(fēng)險(xiǎn)增加。

4 我國(guó)社區(qū)應(yīng)急志愿服務(wù)的主要成效

第一，應(yīng)急志愿服務(wù)法律法規(guī)不斷完善。國(guó)家層面，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《“十四五”國(guó)家應(yīng)急體系規(guī)劃》，應(yīng)急管理部印發(fā)了《“十四五”應(yīng)急救援力量建設(shè)規(guī)劃》，應(yīng)急管理部、中央文明辦、民政部和共青團(tuán)中央聯(lián)合發(fā)表《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)社會(huì)應(yīng)急力量健康發(fā)展的意見(jiàn)》，這些頂層設(shè)計(jì)為社區(qū)應(yīng)急志愿服務(wù)進(jìn)一步發(fā)展提供了法律保障。地方層面，多地發(fā)布《應(yīng)急志愿服務(wù)管理辦法》，如北京、廣東、四川、重慶等地，為應(yīng)急志愿服務(wù)的規(guī)范發(fā)展提供制度保障。

第二，應(yīng)急志愿服務(wù)的管理體系不斷完善。我國(guó)成立了中華人民共和國(guó)應(yīng)急管理局，并在地方設(shè)立省級(jí)、市級(jí)和區(qū)縣級(jí)應(yīng)急管理局，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)應(yīng)急管理工作；全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道建有基層綜合應(yīng)急救援隊(duì)伍3.6萬(wàn)余支、105.1萬(wàn)余人，基層應(yīng)急能力標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn) ，很多地區(qū)、高校成立了自己的應(yīng)急志愿服務(wù)隊(duì)伍，如北京應(yīng)急志愿服務(wù)總隊(duì)、中國(guó)人民大學(xué)應(yīng)急志愿服務(wù)隊(duì)等，并將志愿服務(wù)隊(duì)納入應(yīng)急救援力量的體系中。

第三，應(yīng)急志愿服務(wù)隊(duì)伍能力不斷提升。國(guó)家鼓勵(lì)定期組織社區(qū)應(yīng)急志愿者開展應(yīng)急演練、技能訓(xùn)練、知識(shí)宣傳活動(dòng)，專業(yè)的應(yīng)急救援隊(duì)進(jìn)入社區(qū)宣傳自救知識(shí)、技能知識(shí)，提高社區(qū)志愿者的專業(yè)能力；先進(jìn)技術(shù)設(shè)備的應(yīng)用推動(dòng)應(yīng)急志愿服務(wù)隊(duì)伍應(yīng)急能力提高，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的應(yīng)用促進(jìn)志愿服務(wù)隊(duì)伍能快速了解應(yīng)急需求、建立同其他救援力量之間的聯(lián)系，專業(yè)救援設(shè)備的購(gòu)置為救援提供物質(zhì)保障。

第四，應(yīng)急志愿服務(wù)保障激勵(lì)機(jī)制不斷完善。許多地方建立起物質(zhì)、精神激勵(lì)兼具的激勵(lì)體系，為社區(qū)應(yīng)急志愿者提供非金錢獎(jiǎng)勵(lì)、榮譽(yù)表彰，并將志愿行為同就業(yè)、升學(xué)、晉升等掛鉤，加大對(duì)志愿者的激勵(lì)力度；志愿組織為應(yīng)急志愿者提供權(quán)利保障，提供必要的衛(wèi)生、安全條件，以及交通、食宿、通訊等保障，若參加有風(fēng)險(xiǎn)的志愿活動(dòng)，需為志愿者購(gòu)置保險(xiǎn)提供優(yōu)惠。

5 我國(guó)社區(qū)應(yīng)急志愿服務(wù)存在的問(wèn)題

第一，應(yīng)急志愿服務(wù)相關(guān)法律法規(guī)有待進(jìn)一步完善。社區(qū)應(yīng)急志愿者的權(quán)益保障面臨困難，目前為止我國(guó)只頒布了《志愿服務(wù)條例》這一行政法規(guī)，26個(gè)省級(jí)行政單位出臺(tái)了地方志愿服務(wù)法律文件，但是對(duì)于志愿者權(quán)益保障的規(guī)定比較籠統(tǒng)；在災(zāi)害應(yīng)急方面，雖然我國(guó)已經(jīng)出臺(tái)《突發(fā)事件應(yīng)急法》、《國(guó)家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》等法律文件，但上述文件僅做了原則性說(shuō)明，對(duì)于志愿者權(quán)利和保障方面沒(méi)有做出明確規(guī)定。

第二，應(yīng)急志愿服務(wù)體制機(jī)制有待進(jìn)一步完善。地方應(yīng)急志愿服務(wù)工作由精神文明建設(shè)指導(dǎo)機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，但是其規(guī)劃能力和資源調(diào)配能力不足，組織志愿活動(dòng)效率低；雖然很多地方都建立了應(yīng)急志愿服務(wù)站和應(yīng)急志愿服務(wù)隊(duì)，但是缺乏統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)指揮中心，組織間橫向協(xié)作不足，應(yīng)急管理常常出現(xiàn)“多龍治水”的亂象，缺乏統(tǒng)一管理體制；政府同社會(huì)應(yīng)急力量之間的協(xié)作機(jī)制不完善，溝通協(xié)作的渠道有限；運(yùn)行保障機(jī)制不完善，志愿組織依托政府財(cái)政撥付，資金來(lái)源單一且存在滯后，缺乏明確的經(jīng)費(fèi)保障；志愿者保險(xiǎn)機(jī)制不完善，缺乏專項(xiàng)保險(xiǎn)保障；應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制銜接不足，跨區(qū)域應(yīng)急志愿協(xié)作銜接不到位，許可授權(quán)受限，不同應(yīng)急力量之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制不完善，政府與社會(huì)組織間、個(gè)人志愿者與志愿組織間等沒(méi)有形成共同行動(dòng)機(jī)制，志愿服務(wù)沒(méi)有發(fā)揮最大效用。

第三，應(yīng)急志愿服務(wù)組織發(fā)展面臨管理混亂的困難。志愿組織需要完善的法制環(huán)境與內(nèi)部制度才能健康發(fā)展，我國(guó)目前對(duì)于志愿服務(wù)組織的注冊(cè)、認(rèn)證、監(jiān)管制度限制較為嚴(yán)格，加之現(xiàn)實(shí)中種種矛盾沖突，志愿服務(wù)組織的發(fā)展受到抑制；志愿組織注冊(cè)、管理混亂；志愿者認(rèn)證制度不完善；不同性質(zhì)的志愿組織由不同的部門或組織如精神文明建設(shè)、民政部門和共青團(tuán)、婦聯(lián)等組織管理，在組織協(xié)作時(shí)存在專業(yè)錯(cuò)位、銜接不當(dāng)?shù)膯?wèn)題。

第四，應(yīng)急志愿服務(wù)的隊(duì)伍建設(shè)不足。我國(guó)社區(qū)志愿者隊(duì)伍存在積極性不高、志愿者流失、志愿者隊(duì)伍老齡化，成員的專業(yè)知識(shí)和技能儲(chǔ)備不足 等問(wèn)題；志愿者隊(duì)伍整體技能不高，知識(shí)儲(chǔ)備不足，應(yīng)急相關(guān)的專業(yè)更加匱乏；應(yīng)急志愿服務(wù)的專業(yè)化水平不足，系統(tǒng)性志愿服務(wù)參與應(yīng)急管理培訓(xùn)機(jī)制不健全，未能形成常態(tài)化的應(yīng)急培訓(xùn)，應(yīng)急知識(shí)科普、應(yīng)急演練等淪為形式主義；應(yīng)急志愿者的構(gòu)成既有專業(yè)的組織化應(yīng)急志愿者又有非專業(yè)的應(yīng)急志愿者，后者在應(yīng)急救援能力上有所欠缺，在正式的應(yīng)急響應(yīng)中會(huì)因?yàn)閷I(yè)化水平不足而無(wú)法滿足應(yīng)急需求；因?yàn)橹驹附M織沒(méi)有固定的收入來(lái)源，工資和福利水平偏低，加之激勵(lì)措施不足，專業(yè)應(yīng)急志愿者的流失嚴(yán)重，應(yīng)急志愿服務(wù)的可持續(xù)性發(fā)展存在問(wèn)題。

以上闡釋的四種社區(qū)應(yīng)急志愿服務(wù)面臨的主要問(wèn)題中，法律法規(guī)是根本性問(wèn)題，體制機(jī)制建設(shè)是關(guān)鍵性問(wèn)題，志愿組織、志愿隊(duì)伍建設(shè)是次要問(wèn)題。法律法規(guī)的頒布和設(shè)立對(duì)于應(yīng)急志愿服務(wù)相關(guān)的體制機(jī)制建設(shè)提供合法性支持和法律保障，體制機(jī)制的建設(shè)如應(yīng)急志愿服務(wù)管理體系、志愿組織管理體系、跨區(qū)域協(xié)作機(jī)制等為具體的應(yīng)急行動(dòng)提供制度支撐和行動(dòng)指南，法律法規(guī)和體制機(jī)制的建設(shè)共同為志愿組織、志愿隊(duì)伍建設(shè)提供法律和制度保障。

6 優(yōu)化社區(qū)應(yīng)急志愿服務(wù)的政策建議

第一，健全應(yīng)急志愿服務(wù)相關(guān)的法律法規(guī)。完善法律層面的應(yīng)急管理的法律規(guī)范和應(yīng)急管理體系，為應(yīng)急志愿服務(wù)發(fā)展和應(yīng)急志愿服務(wù)體系建設(shè)提供法律支持；完善應(yīng)急志愿服務(wù)保障機(jī)制，應(yīng)明確好應(yīng)急志愿者享有的權(quán)利，志愿者應(yīng)當(dāng)享有安全保障權(quán)、監(jiān)督權(quán)、賠償與救濟(jì)權(quán)等權(quán)利，依據(jù)相關(guān)法律為志愿者權(quán)益提供保障；在原則性法律文件的基礎(chǔ)上出臺(tái)更具有操作性的法律文件，鼓勵(lì)地方在中央文件基礎(chǔ)上因地制宜，對(duì)當(dāng)?shù)貞?yīng)急志愿服務(wù)相關(guān)辦法和操作進(jìn)行細(xì)化，并出臺(tái)地方法律文件。

第二，完善應(yīng)急志愿服務(wù)管理體系。健全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，加強(qiáng)機(jī)構(gòu)建設(shè)，規(guī)范工作程序，健全各項(xiàng)應(yīng)急志愿服務(wù)管理制度，將應(yīng)急志愿服務(wù)納入到各級(jí)應(yīng)急管理體系中，推動(dòng)應(yīng)急志愿服務(wù)的多元化發(fā)展；加快由傳統(tǒng)的以政府為中心的自上而下的垂直型的應(yīng)急管理模式向公眾參與的基于社區(qū)的網(wǎng)絡(luò)治理模式轉(zhuǎn)型，建立政府推動(dòng)、公眾參與、部門聯(lián)動(dòng)的基于社區(qū)的防災(zāi)減災(zāi)治理模式，加快建設(shè)防災(zāi)減災(zāi)全社區(qū)管理模式，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理關(guān)口前移、重心下移、主體外移，特別要注重提高公眾的防災(zāi)減災(zāi)認(rèn)知、意識(shí)、參與程度和能力；建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的應(yīng)急志愿服務(wù)管理體制，設(shè)立統(tǒng)籌管理機(jī)構(gòu)，完善應(yīng)急志愿服務(wù)協(xié)作體系，合理規(guī)劃工作體系，有序建設(shè)應(yīng)急志愿服務(wù)隊(duì)伍，推動(dòng)構(gòu)建政府部門、非政府組織、社區(qū)等多方行動(dòng)主體之間的良性互動(dòng)，搭建多方共治、協(xié)商決策的平臺(tái)，促進(jìn)應(yīng)急資源、信息的共享共通，做好應(yīng)急管理預(yù)案和協(xié)作機(jī)制建設(shè)。

第三，完善志愿組織管理體系。完善優(yōu)化志愿組織的注冊(cè)、監(jiān)督制度，為應(yīng)急志愿服務(wù)組織的發(fā)展提供良好的發(fā)展環(huán)境；推動(dòng)志愿組織依據(jù)章程建立健全獨(dú)立自主、權(quán)責(zé)明確、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、制衡有效的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，促進(jìn)志愿組織的規(guī)范發(fā)展；培養(yǎng)壯大社區(qū)應(yīng)急志愿服務(wù)組織，支持社區(qū)成立應(yīng)急志愿服務(wù)隊(duì)，壯大基層應(yīng)急力量；建立專門的應(yīng)急志愿者庫(kù)和應(yīng)急志愿項(xiàng)目庫(kù)，做好應(yīng)急管理預(yù)案，提高面對(duì)公共事件時(shí)的應(yīng)急能力；組織社區(qū)居民參與應(yīng)急互助活動(dòng)，提高社區(qū)居民自身的自助和互助能力，也為成為應(yīng)急志愿者進(jìn)行技能鋪墊。

第四，加強(qiáng)應(yīng)急志愿者隊(duì)伍建設(shè)。建立應(yīng)急志愿服務(wù)組織與人才培訓(xùn)機(jī)制，多途徑提升應(yīng)急志愿服務(wù)組織綜合能力；推動(dòng)專業(yè)應(yīng)急機(jī)構(gòu)開展聯(lián)合培訓(xùn)、演練，鼓勵(lì)專業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍進(jìn)社區(qū)、進(jìn)社會(huì)組織宣傳應(yīng)急救援知識(shí)，向?qū)I(yè)的應(yīng)急志愿者傳授應(yīng)急救援技巧，提高應(yīng)急救援力量的專業(yè)化水平；做好應(yīng)急志愿者的注冊(cè)和認(rèn)證，規(guī)范志愿者隊(duì)伍；健全志愿者招募制度，根據(jù)社區(qū)需求和個(gè)人專業(yè)水平招募合適的志愿者；完善志愿者保障和激勵(lì)機(jī)制，保留應(yīng)急骨干，提高應(yīng)急志愿服務(wù)可持續(xù)發(fā)展能力。

（本文系國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目（72104089），廣東省自然科學(xué)基金區(qū)域聯(lián)合基金-青年基金項(xiàng)目（2020A1515110650），廣東省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃2020年度青年項(xiàng)目（GD20YGL15），中國(guó)氣象局氣象干部培訓(xùn)學(xué)院重點(diǎn)項(xiàng)目（2023CMATCZD01）和中國(guó)氣象局氣象軟科學(xué)重點(diǎn)項(xiàng)目（2023ZDIANXM10）研究成果。作者單位：中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院）

本文發(fā)表于《中國(guó)減災(zāi)》2024年 第4期